【摘要】本文針對我國政府會計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀，提出了完善政府會計(jì)監(jiān)管的措施，旨在保障會計(jì)信息質(zhì)量，達(dá)到資源優(yōu)化配置。
上市公司所提供的會計(jì)信息作為一種重要的社會資源，在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)營管理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用愈加重要。上市公司會計(jì)信息質(zhì)量狀況如何，對于引導(dǎo)證券市場的運(yùn)行和保護(hù)投資者的利益具有至關(guān)重要的作用。目前無論國際還是國內(nèi)會計(jì)信息質(zhì)量均不盡如人意，究其根本原因，經(jīng)濟(jì)利益是驅(qū)動(dòng)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)行為的發(fā)生本應(yīng)按著成本－效益的原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)選擇理論，當(dāng)理性的經(jīng)濟(jì)人從事會計(jì)違法、違規(guī)行為所得到經(jīng)濟(jì)利益大于其成本時(shí)，如果沒有外力的約束，其就會選擇違法、違規(guī)行為。這種外力的約束，就是會計(jì)監(jiān)管。作為監(jiān)管者至少應(yīng)具備兩個(gè)條件：一是地位獨(dú)立，與被監(jiān)管者沒有依附關(guān)系和利益聯(lián)系；二是具有法定的權(quán)威性和強(qiáng)制力，能夠?qū)Ρ槐O(jiān)管者進(jìn)行強(qiáng)有力的約束和制裁。政府恰恰具備以上條件。
一、政府會計(jì)監(jiān)管概念的界定及原則
（一）政府會計(jì)監(jiān)管概念
各國學(xué)者對政府會計(jì)監(jiān)管進(jìn)行了多角度的研究。斯蒂格勒茨基于信息不對稱理論，主張國家對經(jīng)濟(jì)需實(shí)施必要的監(jiān)管，認(rèn)為市場失靈是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要原因。當(dāng)市場存在失靈時(shí)，政府由于自身的強(qiáng)制力和權(quán)威性，可以通過實(shí)施強(qiáng)制性信息披露、進(jìn)行法律懲戒等手段修補(bǔ)會計(jì)市場失靈。施萊弗和格萊澤發(fā)表了《監(jiān)管型政府的崛起》一文，對政府監(jiān)管的歷史背景及監(jiān)管執(zhí)法與法庭訴訟的差異作了比較分析，以美國政府行政監(jiān)管的歷史為例，歸納了監(jiān)管的優(yōu)勢。李揚(yáng)、王國剛認(rèn)為：“在資本市場中，所謂監(jiān)督管理（簡稱監(jiān)管）指的是政府、政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)或依法設(shè)立的其他組織，從降低資本市場風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)社會公眾利益、維護(hù)社會安定的目的出發(fā)，根據(jù)國家的憲法和相關(guān)法律，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、條例和政策，并根據(jù)它們對資本市場體系和各種活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督、管理、控制與指導(dǎo)?！蔽覈鴮W(xué)者普遍認(rèn)為政府應(yīng)在市場失靈的范圍內(nèi)進(jìn)行會計(jì)監(jiān)管。筆者認(rèn)為政府會計(jì)監(jiān)管應(yīng)定義為：政府通過立法和制定法規(guī)性文件，保證會計(jì)主體的會計(jì)信息的生成和披露，提高會計(jì)信息質(zhì)量，協(xié)調(diào)行業(yè)自律的一種管理行為。
?。ǘ┱畷?jì)監(jiān)管的成本－效益原則
成本－效益原則在經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得了廣泛的應(yīng)用，該原則是以較低的成本獲得較高的效益?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論表明，單純依靠市場調(diào)節(jié)或政府權(quán)力的嚴(yán)格管制都不能解決資源達(dá)到最佳配置的問題，因此政府會計(jì)監(jiān)管也應(yīng)在成本－效益原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度監(jiān)管。政府會計(jì)監(jiān)管的成本應(yīng)包括：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置運(yùn)行成本、尋租成本和機(jī)會成本等。政府會計(jì)監(jiān)管的效益應(yīng)為會計(jì)信息質(zhì)量的提高，受托責(zé)任的履行，社會資源配置的優(yōu)化。
在監(jiān)管機(jī)制不完善時(shí)，政府往往制定一些不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管政策，需要在不斷地摸索中尋找適合本國的會計(jì)管理模式，此時(shí)政府會計(jì)監(jiān)管的成本是比較高的，而所獲取的收益卻是比較低的，即圖中B 點(diǎn)；隨著監(jiān)管機(jī)制的不斷完善，監(jiān)管者在實(shí)踐工作中積累的經(jīng)驗(yàn)也在不斷豐富，此時(shí)，不論監(jiān)管政策的制定還是監(jiān)管工作的實(shí)施情況都得到了改善，監(jiān)管的收益達(dá)到最大，而成本卻實(shí)現(xiàn)了最小化，即圖中的A 點(diǎn)，監(jiān)管效益實(shí)現(xiàn)了最大化；繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管，企業(yè)往往會產(chǎn)生一定的抵觸情緒，導(dǎo)致監(jiān)管的收益不斷下滑，而監(jiān)管的成本也在不斷地上升，如圖中A 一C 所示，最終走向會計(jì)市場失靈。針對監(jiān)管成本效益的這種特點(diǎn)，應(yīng)該把成本、效益控制在一定的范圍內(nèi)，在此范圍內(nèi)監(jiān)管的收益將達(dá)到最大，同時(shí)監(jiān)管的成本最低，這樣才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效益的最大化。
二、我國政府會計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行的會計(jì)監(jiān)管模式以政府監(jiān)管為重點(diǎn)，體現(xiàn)了監(jiān)管的權(quán)威性和獨(dú)立、公正性，對提高我國上市公司會計(jì)信息質(zhì)量提供了很大的保證、起到了促進(jìn)作用，但問題也是顯而易見的。
?。ㄒ唬┒囝^監(jiān)管協(xié)調(diào)性差
在我國，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、國資委、證監(jiān)會等均對會計(jì)監(jiān)管負(fù)有責(zé)任，不僅功能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一，還分散管理，缺乏橫向信息溝通、相互協(xié)調(diào)，從而未能形成有效的監(jiān)督、管理。最為明顯的是財(cái)政部和證監(jiān)會，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范會計(jì)信息的生產(chǎn)，證監(jiān)會制定監(jiān)管政策發(fā)布信息披露制度，由于二者缺乏協(xié)調(diào)，當(dāng)就某些問題看法不一時(shí)，甚至在會計(jì)監(jiān)管問題上會相互沖突，弱化了政府監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。雖然多頭監(jiān)管從某種程度上可以加大會計(jì)信息的造假成本，但是多頭監(jiān)管最終會導(dǎo)致各部門之間的權(quán)力之爭以及部門立法泛濫。同時(shí)多頭監(jiān)管增加了監(jiān)管成本，這部分成本最終由企業(yè)、機(jī)構(gòu)承擔(dān)，從而減少了企業(yè)的利潤。
?。ǘ┍O(jiān)管法律法規(guī)滯后
我國現(xiàn)行的會計(jì)法律法規(guī)體系中，相關(guān)配套法規(guī)與會計(jì)法規(guī)銜接不夠密切，致使會計(jì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的大量違規(guī)行為得不到及時(shí)處理。會計(jì)法律法規(guī)規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性較弱。
?。ㄈ┤狈ΡO(jiān)管部門的有效監(jiān)管
現(xiàn)有的法律、法規(guī)賦予政府部門監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)，并沒有明確規(guī)定政府監(jiān)管部門在監(jiān)管低效或無效時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。政府監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)不對等，缺乏監(jiān)管效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)，難以衡量政府監(jiān)管的質(zhì)量和效率。
三、完善我國政府會計(jì)監(jiān)管的建議
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)監(jiān)管部門的協(xié)作
多頭監(jiān)管存在的負(fù)面影響，就是權(quán)力沖突或者監(jiān)管真空。針對目前“政府監(jiān)管分散”的現(xiàn)狀，應(yīng)以立法的形式明確界定財(cái)政部門、國家審計(jì)機(jī)關(guān)和證監(jiān)會等的職責(zé)和權(quán)限，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管“真空”, 使有限的監(jiān)管資源得到合理的利用，提高監(jiān)管效率。為降低政府監(jiān)管的成本和資源浪費(fèi)，在組織設(shè)計(jì)上，可由全國人大或國務(wù)院牽頭，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接納入全國人大或國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，如設(shè)立“全國人大（國務(wù)院）會計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，小組的成員可由相關(guān)的專業(yè)人士組成，負(fù)責(zé)會計(jì)工作的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。
?。ǘ┙∪嚓P(guān)法律法規(guī)體系，加大執(zhí)法力度
會計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)管的主要措施是法律保證。在會計(jì)法規(guī)的制定過程中，必須充分考慮與會計(jì)信息有一定利益關(guān)系的人員對會計(jì)信息的影響，制定相應(yīng)的措施對其行為加以限制。必須盡快出臺《會計(jì)法》實(shí)施細(xì)則，提高《會計(jì)法》的可操作性；滿足企業(yè)多元化經(jīng)營的需要?？傊?，要逐步建立以《會計(jì)法》為中心，以《會計(jì)法》實(shí)施細(xì)則、《會計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查辦法》等法律法規(guī)為補(bǔ)充，以最權(quán)威的《會計(jì)準(zhǔn)則》、《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》等會計(jì)制度建設(shè)為重點(diǎn)的健全的會計(jì)法律法規(guī)及制度體系。 在法律制度上，各相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)做出較為清楚統(tǒng)一的規(guī)定，即不同層次或不同部門制定的法律法規(guī)對行政責(zé)任方面的規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一口徑。有關(guān)的證券法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)告和對虛假財(cái)務(wù)報(bào)告出具虛假審計(jì)報(bào)告的民事賠償責(zé)任，使上市公司、會計(jì)師事務(wù)所違法行為所負(fù)民事責(zé)任的歸責(zé)原則清晰明確。應(yīng)進(jìn)一步明確編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)告和虛假審計(jì)報(bào)告所負(fù)刑事責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)法律的威懾作用，減少重大違法者存有的僥幸心理。盡快建立起證券市場的民事賠償機(jī)制，特別是可操作性的民事訴訟程序，以利于民事賠償機(jī)制的啟動(dòng)。以《證券法》、《會計(jì)法》、《公司法》為核心，加快民事賠償制度的建設(shè)，大幅度提高會計(jì)造假成本。在健全相關(guān)法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上加大執(zhí)法力度是充分發(fā)揮會計(jì)法規(guī)作用的關(guān)鍵，同時(shí)也是政府對會計(jì)信息進(jìn)行監(jiān)管的法律手段。由于制造虛假會計(jì)信息的主要目的是獲得一定的非法經(jīng)濟(jì)利益，如果處罰力度過低，甚至低于虛假會計(jì)信息制造者由此獲得的經(jīng)濟(jì)利益，就無法發(fā)揮會計(jì)法規(guī)對虛假會計(jì)信息的處罰作用。
（三）建立對政府監(jiān)管者的問責(zé)機(jī)制
政府監(jiān)管雖然具有較高的權(quán)威性和獨(dú)立性，但是由于沒有監(jiān)管的利益驅(qū)動(dòng)，沒有監(jiān)管的積極性，仍有可能存在懶惰或消極監(jiān)管的心理，因此要建立對監(jiān)管者的問責(zé)機(jī)制。對政府監(jiān)管不力、效率低下，并對正常的會計(jì)行為和監(jiān)管秩序造成負(fù)面影響的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以此推動(dòng)監(jiān)管者積極參與和上市公司管理當(dāng)局的博弈。
