建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是切實(shí)解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措。黨的“十六”大以來，黨中央、國務(wù)院下大決心增加農(nóng)業(yè)的投入,提高農(nóng)業(yè)投資在國家基本建設(shè)投資、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和信貸資金中的比重，發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新思路、新措施已初見成效?？梢韵嘈?，隨著中央一系列政策的進(jìn)一步實(shí)施，“三農(nóng)”問題會(huì)逐步解決。但是，我們也應(yīng)清醒的看到，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是治國安邦的大事, 在目前和今后較長時(shí)間存在的問題比較多，“三農(nóng)”工作具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性的特點(diǎn)，審計(jì)工作如何在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中發(fā)揮作用是值得我們思考的問題。
一、深入分析現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)資金管理使用中存在的問題和原因
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，無論在廣度和深度上都有了新的內(nèi)涵，要深刻理解，科學(xué)把握。在目前和今后較長時(shí)間，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)之一是圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，集中反映農(nóng)村的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)問題，提出改進(jìn)建議，把中央、國務(wù)院的惠農(nóng)政策落到實(shí)處。
制約中國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的問題是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)問題在中西部，中西部的難點(diǎn)在“老、少、邊、窮”地區(qū)。通過我們近年來的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)資金來源渠道較多,資金性質(zhì)復(fù)雜, 概括起來表現(xiàn)為“三多” 。一是層次多。在農(nóng)業(yè)資金中有中央專項(xiàng)資金，也有省、地 (市)、縣、項(xiàng)目配套資金，還有國際貸款和贈(zèng)款等;二是資金渠道多。資金中既有財(cái)政專項(xiàng)資金和金融政策貸款，也有單位、個(gè)體、農(nóng)民自籌資金及其他引進(jìn)資金;三是管理部門多。資金涉及的項(xiàng)目管理中，一些職能部門如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)、土地、民委等部門都在管理項(xiàng)目資金。目前農(nóng)業(yè)資金的管理和使用中普遍存在的問題是：（一)擠占、挪用、借用、滯留、拖欠支農(nóng)專項(xiàng)資金,改變支農(nóng)貸款資金投向現(xiàn)象較為普遍。(二)未能按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要及時(shí)撥付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專項(xiàng)資金,一些季節(jié)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受到影響。(三) 一些項(xiàng)目實(shí)施單位執(zhí)行基本建設(shè)程序不規(guī)范,存在擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、工程質(zhì)量不高、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問題,重投資、輕管理的現(xiàn)象比較普遍。(四)配套資金少或不到位。根據(jù)我們對(duì)某省涉農(nóng)水利資金的調(diào)查，全省地縣配套資金不到位達(dá)5000多萬元，一些扶貧專項(xiàng)資金沒有按規(guī)定專戶儲(chǔ)藏。（五）部分地區(qū)將財(cái)政扶貧資金改變?yōu)橛袃斮Y金使用。（六）擅自變更資金計(jì)劃。如某省發(fā)展改革委員會(huì)在200年至2003年的涉農(nóng)水利資金計(jì)劃中，隨意調(diào)整國家發(fā)展改革委員會(huì)下達(dá)的投資計(jì)劃7.6億元。
農(nóng)業(yè)資金的管理和使用中存在的問題在縣一級(jí)比較集中，原因主要有：
（一）、財(cái)政管理體制不順?，F(xiàn)行財(cái)政新舊體制雙軌運(yùn)行，縣級(jí)財(cái)政上解基數(shù)過高（包括向地、市財(cái)政上解的財(cái)力），留給縣級(jí)的自有財(cái)力十分有限，造成部分縣級(jí)財(cái)政基本能夠維持“吃飯”財(cái)政，部分縣形成了大收入、小財(cái)力甚至赤字財(cái)政的局面。雖然上級(jí)財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付方式將大部分財(cái)力劃轉(zhuǎn)到縣級(jí)財(cái)政，但都屬于專項(xiàng)資金，具有特定的用途，縣里統(tǒng)籌財(cái)力的力度有限。由于財(cái)政體制的原因，造成縣級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入大幅度減少，在保財(cái)政供養(yǎng)人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會(huì)捉襟見肘，這也是縣級(jí)財(cái)政安排支農(nóng)資金比例逐年下降的主要原因。
?。ǘ?、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排財(cái)政支農(nóng)支出資金少。部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，在地方一般預(yù)算支出的總量中，用于行政管理和部門事業(yè)費(fèi)支出占有很大的比例，保工資運(yùn)轉(zhuǎn)是第一需要。在財(cái)力有限的情況下，個(gè)人部分支出的不斷增大勢必造成專項(xiàng)資金投入的減少,農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的安排更是緊之又緊。財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算安排增長緩慢，從而造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，抵御自然災(zāi)害能力較差，反過來又制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)的發(fā)展。以我們2004年對(duì)西部某省的一個(gè)縣調(diào)查為例,該縣當(dāng)年一般預(yù)算收入為2944萬元,各種財(cái)政赤字達(dá)3.3億元,縣級(jí)債務(wù)1億多元,占當(dāng)年可用財(cái)力的107%,縣級(jí)財(cái)政壓力可見一斑。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)投入具有公益性質(zhì)，項(xiàng)目的社會(huì)效益和生態(tài)效益相對(duì)較高，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下甚至沒有效益，而且很難進(jìn)行評(píng)估或計(jì)算，部分地方政府在局部利益驅(qū)使下，將農(nóng)業(yè)資金如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)投入幅度下降。
（三）、縣級(jí)政府各部門管理財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金體制不順，職能交叉重疊，效果效益不佳。從目前農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理情況看，涉及縣級(jí)財(cái)政、計(jì)劃管理及扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦；行業(yè)主管部門又涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機(jī)、科技等。這些部門的交叉管理和多頭管理容易導(dǎo)致出現(xiàn)如下問題：一是政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監(jiān)督管理和盡快實(shí)施。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在一些縣的工程管理中，縣發(fā)改委既負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)，又負(fù)責(zé)工程管理和實(shí)施。如西部某省3個(gè)縣，由縣發(fā)改委管理的人畜飲水工程均是在沒有批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和開工報(bào)告等基建程序的情況下轉(zhuǎn)入下一階段的，這不可避免地造成工程管理和監(jiān)理出現(xiàn)質(zhì)量問題。二是同一類型項(xiàng)目由多個(gè)部門管理，缺乏統(tǒng)籌整合和集中實(shí)施的效能，造成資金投入分散，難以形成集中資金辦大事的效果，影響到建設(shè)項(xiàng)目投資效果。如近年來在西部省份實(shí)施的人畜飲水解困工程，在縣發(fā)改委之外有縣以工代賑辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、扶貧辦等多個(gè)部門管理的問題。三是縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門為滿足自身經(jīng)營需求，普遍開展經(jīng)營創(chuàng)收活動(dòng)，這種政企不分的現(xiàn)象，既容易影響行政管理和服務(wù)職能的發(fā)揮，也不利于建立正常的財(cái)政支農(nóng)資金投入機(jī)制。如在某省的一個(gè)縣11個(gè)飲水工程中，有10個(gè)工程由沒有資質(zhì)的單位施工。這些無資質(zhì)的公司與主管部門有著千絲萬履的聯(lián)系，部門利益直接影響了農(nóng)業(yè)資金的有效使用。
（四）、重要錢、輕管理，擠占挪用資金、套取騙取項(xiàng)目資金的現(xiàn)象沒有得到有效遏制。由于財(cái)政體制的原因，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)力基本上是吃飯財(cái)政，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入都依賴于上級(jí)財(cái)力，尤其是中央專項(xiàng)資金，部分單位或個(gè)人都想方設(shè)法爭取項(xiàng)目，取得資金。一旦爭取資金成功，項(xiàng)目的管理就會(huì)出現(xiàn)問題，如挪用資金彌補(bǔ)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足，擠占、挪用、套取、騙取項(xiàng)目資金，部分人員涉嫌個(gè)人犯罪等問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因在于財(cái)政支農(nóng)工程項(xiàng)目沒有建立嚴(yán)格的項(xiàng)目管理監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏一整套全程的監(jiān)控措施。
二、緊緊圍繞審計(jì)工作服務(wù)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這個(gè)主題開展工作
（一）、樹立科學(xué)的發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)和深化農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍然占有相當(dāng)?shù)某煞?，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化還沒有形成，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)還處于萌芽狀態(tài)，部分地區(qū)的溫飽和脫貧問題還沒有完全解決，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題仍然是中央和地方政府關(guān)注和亟待解決的重要工作，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)監(jiān)督是我們審計(jì)部門和審計(jì)人員的重要職責(zé)之一。因此，要樹立對(duì)“三農(nóng)”工作的長期性、復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)，通過不斷提高審計(jì)工作質(zhì)量, 為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和不斷增加農(nóng)民收入提供服務(wù)。一是要抓住資金源頭,從“大”處做文章。要按資金流向逐級(jí)進(jìn)行審計(jì), 督促各級(jí)各部門按期足額撥付資金。比如，近年來，中央財(cái)政拿出數(shù)百億的資金支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，資金使用的怎么樣，效果如何，農(nóng)民是否得到了實(shí)惠；中央直補(bǔ)農(nóng)民的種糧資金使用的如何，是否存在截留挪用的問題，都需要逐級(jí)審計(jì)。二是要抓資金的流向和最終使用點(diǎn)，在“細(xì)”上下工夫。對(duì)各種專項(xiàng)資金，要按照使用范圍和資金流向跟蹤，審計(jì)中對(duì)直接關(guān)系到農(nóng)民群眾切身利益的問題,要進(jìn)行揭露和審計(jì)公開。三是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)檢查,抓“亮點(diǎn)”。通過檢查項(xiàng)目實(shí)施情況,重點(diǎn)查處有無擅自變更項(xiàng)目計(jì)劃、虛報(bào)冒領(lǐng)項(xiàng)目工程資金和截留挪用支農(nóng)資金的問題。四是加大對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查。對(duì)出現(xiàn)普遍性、典型性和苗頭性的問題要從國家長治久安的角度去反映。在審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政管理體制和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，總體把握財(cái)政支農(nóng)資金的投入情況、結(jié)構(gòu)變化和投向變化，全面反映和評(píng)價(jià)政府財(cái)政支農(nóng)資金管理使用現(xiàn)狀，為規(guī)范政府各部門職責(zé)權(quán)限，制定農(nóng)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等農(nóng)業(yè)宏觀政策提供依據(jù)。
（二）轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，逐步探索農(nóng)業(yè)效益審計(jì)的新路子?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，這為農(nóng)業(yè)審計(jì)指出了方向。因此，審計(jì)的重點(diǎn)不應(yīng)只停留在監(jiān)督財(cái)政資金和信貸資金的撥付和支出的真實(shí)性、及時(shí)性方面,審計(jì)的目標(biāo)也不應(yīng)只定位在真實(shí)性、合法性上,而是要適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)的新變化,逐步加大農(nóng)業(yè)效益審計(jì)的分量。一是在資金使用效益上下功夫,向績效審計(jì)領(lǐng)域延伸。二是與時(shí)俱進(jìn)、不斷轉(zhuǎn)變觀念,改進(jìn)審計(jì)方法，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)逐步向工程預(yù)決算審計(jì)，從事后審計(jì)向事前、事中審計(jì)的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，把違紀(jì)違規(guī)資金控制在最小限度,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)資金的使用效益。三是以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn),實(shí)事求是地處理審計(jì)查出的問題。農(nóng)業(yè)資金政策性強(qiáng),涉及面廣，有鮮明的導(dǎo)向性。在審計(jì)界定上，對(duì)有明確具體政策規(guī)定的要嚴(yán)格按政策規(guī)定處理；對(duì)沒有具體政策規(guī)定的,要以 “三個(gè)有利于 ” 為標(biāo)準(zhǔn),按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,綜合分析,做出衡量判斷,實(shí)事求是、客觀公正地提出處理意見，目的是搞好整改，加強(qiáng)管理;對(duì)政策規(guī)定不完善或沒有明確政策規(guī)定的情況,要進(jìn)行客觀分析,摸清情況,以審計(jì)簡報(bào)、專題報(bào)告的形式如實(shí)上報(bào)反映,以利于問題的明確和統(tǒng)籌解決。
（三）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金政策的執(zhí)行及落實(shí)情況的審計(jì)，不斷反映農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中出現(xiàn)的新問題。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)，除了真實(shí)合法性審計(jì)外，一個(gè)更重要的方面就是要監(jiān)督檢查國家政策執(zhí)行和落實(shí)情況。通過大量的審計(jì)調(diào)查，充分了解農(nóng)業(yè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，為國家制定和調(diào)整農(nóng)業(yè)政策提供依據(jù)。同時(shí)，要利用審計(jì)部門的工作資源和熟悉政策優(yōu)勢，向有關(guān)農(nóng)業(yè)主管部門提出合理化建議，加快農(nóng)業(yè)政策的落實(shí)，不搞“一刀切”，防止形式主義。如在西部某省水利項(xiàng)目中，一方面中央財(cái)政要求參與投資的地方項(xiàng)目要按照1：1或1：0.5的比例配套資金，另一方面地方配套資金嚴(yán)重不足。地方為了爭取中央資金，表面“承諾”配套資金或中間抽逃配套資金，結(jié)果造成建設(shè)資金不落實(shí)、工程質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)及工期無法保證等，這些問題在農(nóng)村義務(wù)教育、扶貧攻堅(jiān)等項(xiàng)目中普遍存在。因此，國家有關(guān)部門應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資金配套政策，對(duì)一些上級(jí)財(cái)政資金要求地方配套問題，可考慮少數(shù)民族或貧困地區(qū)不配套或少配套，有多少錢辦多少事，實(shí)事求是辦農(nóng)業(yè)。
(四)建立長效機(jī)制，立足“審、幫、促 ”,加強(qiáng)管理,提高資金使用效益。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要建立上下互動(dòng)機(jī)制，和財(cái)政部門要建立信息溝通機(jī)制，達(dá)到資源共享。對(duì)地方使用的中央農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的計(jì)劃安排和使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控，建立資金管理的預(yù)警機(jī)制。另一方面，針對(duì)審計(jì)查處的問題提出改進(jìn)意見和措施,促進(jìn)加強(qiáng)管理,關(guān)鍵和重點(diǎn)是促使建立健全內(nèi)部控制制度,促使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)范化，從根源上幫助找原因、查漏洞,盡量減少資金運(yùn)行中的跑冒滴漏。
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作者：張益明 文章來源：審計(jì)署蘭州特派辦
