摘 要:國民經(jīng)濟實力的增強奠定了財力不斷壯大的基礎。在地方財政收入總量不斷增長的情況下，地方財政的結構性矛盾也日益顯現(xiàn)出來，西部財力與東部差距加大，縣鄉(xiāng)財政困難十分突出。西部縣鄉(xiāng)財政困難不僅影響西部大開發(fā)戰(zhàn)略的成敗，而且也將制約國民經(jīng)濟發(fā)展水平的進一步提升, 不利于全面建設小康社會。本文結合陜西、甘肅兩省的具體實情，通過對西部縣鄉(xiāng)財政困難產生的原因分析,并提出相應的對策建議，試圖探尋化解縣鄉(xiāng)財政困難，促進西部財政振興的路徑。
關鍵詞:縣鄉(xiāng)財政 分稅制 財政轉移支付 縣鄉(xiāng)債務
一、問題的提出
我國地方財政運行存在的突出問題是地方財政縱向失衡，縣鄉(xiāng)財政困難加劇，在這一點上，西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。西部縣鄉(xiāng)財政面臨的困難主要表現(xiàn)在三個方面：一是財政自給率低，財政支持地方經(jīng)濟發(fā)展的功能弱化。2003年，甘肅省86個縣（區(qū)）中，有73個縣的財政自給率在50％以下，有70個縣存在赤字， 陜西省107個縣（區(qū)）中地方財政自給率50%以下的縣81個，有76個財政赤字縣，取消農業(yè)稅后，西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政將更加困難。二是負債面廣，負債率大，財政風險加劇。西部80%以上的縣鄉(xiāng)存在負債，負債數(shù)量普遍超過年地方財政收入的2倍以上。以陜西省武功縣和甘肅省會寧縣為例，截至2002年底，武功縣債務余額累計為11242萬元，相當于全縣2002年一般預算收入數(shù)3327萬元的3.3倍，2005年甘肅省會寧縣縣鄉(xiāng)債務總額已達19675萬元，相當于全縣2004年財政收入2007萬元的9.8倍。三是公用經(jīng)費保障水平低，制約了縣鄉(xiāng)政府提供公共產品與服務的能力?？h鄉(xiāng)財政對農村基礎設施以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務領域的投入明顯不足，城鄉(xiāng)公共服務差距逐步擴大，二元社會經(jīng)濟結構與二元財政結構愈加明顯。
縣鄉(xiāng)財政困難不僅制約地方經(jīng)濟的增長，而且影響到基層政權建設和農村社會事業(yè)的健康發(fā)展，因此，縣鄉(xiāng)財政的解困將是一項緊迫而艱巨任務，認真分析縣鄉(xiāng)財政困難的形成原因并探尋解決財政困難的路徑有著重要的現(xiàn)實意義。
二、西部縣鄉(xiāng)財政困難的成因分析
（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展水平低，制約財政收入穩(wěn)定增長
陜西、甘肅兩省至今尚未有進入中國經(jīng)濟百強的縣（市），進入西部百強縣(市)的數(shù)量也僅為5個和1個，在西部十二省區(qū)中也居于落后的位置，落后的縣域經(jīng)濟使得財政收入增長舉步為艱。
1.經(jīng)濟結構不合理，主體財源萎縮?？h鄉(xiāng)經(jīng)濟的主體是農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、縣屬國有及集體企業(yè)等中小企業(yè)，因其普遍存在著規(guī)模小、技術含量低等問題，而在激烈的市場競爭中處于劣勢，經(jīng)濟效益普遍不佳。國家建立節(jié)約型社會以及“天然林保護工程”和“退耕還林（草）”政策的實施，抑制了原來作為西部縣域經(jīng)濟發(fā)展支柱和主要財源的資源型企業(yè)發(fā)展，取消農業(yè)稅的政策更使得本已困難的縣鄉(xiāng)財政雪上加霜。
2.市場體系發(fā)育滯后，對外開放程度低。西部地區(qū)受自然條件、經(jīng)濟環(huán)境、地理位置等諸因素的影響，商品、信息市場和要素市場發(fā)育滯后，吸納資金、技術、人才等能力孱弱，發(fā)展經(jīng)濟成本高，制約了外向型經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟發(fā)展緩慢。如2003年甘肅省非公有制為347.38億元，僅占全部經(jīng)濟總量的26.7%，與發(fā)達省份相差近30個百分點。在傳統(tǒng)財源大幅萎縮的同時，縣鄉(xiāng)財政缺乏新的財源增長點，發(fā)展后勁不足。
（二）法定支出和政策性開支因素增加，加重了縣鄉(xiāng)財政支出壓力
1.政府職能轉變及縣鄉(xiāng)行政體制改革的滯后，造成財政供養(yǎng)機構和人員過多，財政負擔加重，“吃飯財政”特征日趨明顯，制約縣鄉(xiāng)政府提供地方性公共產品與服務的能力，財政宏觀調控能力日益削弱。
2.1998年以來，中央陸續(xù)出臺了完善社會保障制度和實施農村稅費改革試點等改革措施，縣鄉(xiāng)政府落實各項改革的成本大幅上升，工資調升、籌措糧食風險基金等政策性增支壓力越來越大，加大了預算平衡的難度。
3.中央加大了“三農”的政策支持力度，并要求縣鄉(xiāng)財政提供一定比例配套資金，加劇了財政收支矛盾。例如甘肅省規(guī)定計劃生育投入，2003-2005年按總人口人均每年8元、9元、10元，省市縣三級按2：2：6比例承擔，建立新型農村合作醫(yī)療制度、農業(yè)綜合開發(fā)項目、國債項目、水利建設等也要求縣鄉(xiāng)財政提供配套資金。
（三）分稅制和財政轉移支付制度的不完善已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因
1.現(xiàn)行分稅制初步規(guī)范了中央與省級政府之間的財政分配關系，但對省以下各級政府之間分配關系缺乏嚴格規(guī)范。這種不徹底的分稅制以及地方上下級政府間縱向壓力型的行政體制，使得上級政府可以依據(jù)其優(yōu)勢地位制定有利于自己的分配規(guī)則，結果是形成財權層層上收、事權層層下放的局面，客觀上造成縣鄉(xiāng)政府財權與事權極不對稱，稅基狹小、稅源分散、增收空間有限的縣鄉(xiāng)財政收入難以滿足事權支出的需要。
2.現(xiàn)行財政轉移支付制度補助形式、補助方法都不盡合理。目前財政轉移支付有稅收返還、體制補助、專項撥款、結算補助、其他補助和過渡期轉移支付等多種形式，并以稅收返還和專項撥款為主，一般性補助比重過低，不利于地方政府統(tǒng)籌使用財力。另一方面，建立在基數(shù)法上的稅收返還和體制補助形式，都是保護地方既得利益的消極選擇，忽視了地區(qū)差別和對貧困落后地區(qū)應有的照顧，不僅難以實現(xiàn)公共服務水平均等化的目標，反而擴大了地區(qū)間財政收入能力和基本公共服務水平的差距，使得財政困難的縣鄉(xiāng)長期處于不利地位。再者，五級預算級次客觀上延長了轉移支付的時滯，使得財政轉移支付的效果大打折扣。
（四）縣鄉(xiāng)債務形成原因復雜，化解困難，增大了財政負擔
縣鄉(xiāng)債務形成的原因，既是多年財力不足累積的結果，也有政府行為失當轉化的因素，還有體制性、政策性原因。
1.政府政績考核指標體系設計不科學。以投資規(guī)模、GDP增長率等為核心的政府考核標準，誘使地方政府片面追求規(guī)模擴張，通過舉債來大搞形象工程和政績工程，超出了縣鄉(xiāng)財政承受能力。
2.政府擔?；虺兄Z過多。市場化進程導致社會風險最終通過財政釋放，不管是化解金融風險還是解決國有企業(yè)改制的困難，都導致了地方財政支出的擴大，縣鄉(xiāng)財政收支矛盾更加突出，只能靠舉債或欠債來維持平衡，給地方財政背上了沉重的包袱。
三、化解西部縣鄉(xiāng)財政困難的路徑選擇
（一）振興縣域經(jīng)濟發(fā)展，積極開拓和培育財源
1.優(yōu)化經(jīng)濟結構，大力發(fā)展特色農業(yè)。陜西、甘肅地域遼闊，氣候類型多樣，具有發(fā)展特色農業(yè)的有利條件。一是加強分類指導，因地制宜，科學規(guī)劃產業(yè)布局。要完善服務環(huán)節(jié)，積極引導農民調整產品結構，使主要農產品向優(yōu)勢產區(qū)和產業(yè)帶集中，實現(xiàn)特色農業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。二是從區(qū)域性優(yōu)勢產業(yè)和地方特色產品推進農業(yè)結構調整，甘肅應重點發(fā)展馬鈴薯、草食畜牧業(yè)、果蔬、釀造原料、中藥材、制種等特色優(yōu)勢農產品基地，陜西應從發(fā)展果業(yè)和畜牧業(yè)入手，最終形成關中以糧、畜、果、奶、蔬菜等生產為主，陜南以茶、藥材、菌等生產為主，陜北以果、羊、薯、棗等農產品生產為主的農業(yè)產業(yè)化布局。要努力培育一批起點高、帶動力強的農產品加工龍頭企業(yè)，爭創(chuàng)知名品牌。三是全面落實財政支農政策措施，加大對農業(yè)和農村的投入力度。加快農田水利基本建設，積極建設農產品專業(yè)市場和農產品流通服務體系，健全農業(yè)技術服務體系。要加快楊凌農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)和天水國家綠色農業(yè)示范區(qū)建設項目的發(fā)展，充分發(fā)揮示范項目在促進西部農業(yè)產業(yè)化水平提升和農業(yè)產品結構優(yōu)化的帶動和促進作用。
2.發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游業(yè)和合理開發(fā)礦產資源。陜西、甘肅旅游資源豐富，古絲綢之路是我國著名的“黃金旅游線路”。陜西有獨特的歷史文化遺跡、革命舊址、風景名勝等旅游資源，每平方公里土地擁有省級、國家級旅游資源點21.7處,其中國家級旅游資源點數(shù)全國第一。甘肅擁有國家級文物保護單位43處，省級文物保護單位446處，有世界文化遺產之一的敦煌莫高窟，大漠風光、草原冰川和民族風情等也以其獨特的魅力享譽海內外。要正確處理旅游資源開發(fā)與保護的關系，走生態(tài)旅游、文化旅游的可持續(xù)發(fā)展路子。陜西、甘肅礦產資源豐富。陜西省礦產資源潛在經(jīng)濟價值達42.49萬億元，居全國之首，全省有27種礦產保有儲量居全國前三位。甘肅境內已探明儲量的有81種，其中，鎳、鈷、鉑族等11種儲量位居全國首位，有29種位居全國前五位。資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢應做好以下兩個方面：第一、確定合理的資源開發(fā)規(guī)模。對于資源不能過度開發(fā)，要有利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。第二、注重資源開發(fā)和環(huán)境保護相結合。要強化資源的綜合利用，延長產業(yè)鏈，提高資源的利用率，走循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路。
3.盤活和壯大工業(yè)主體財源。積極推進縣屬國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術改造和產品升級換代，鼓勵現(xiàn)有企業(yè)以拍賣、租賃、托管、債務置換或資產重組等方式盤活資產、資源。要把非公有制經(jīng)濟作為壯大縣域經(jīng)濟的重要載體。進一步放寬民營企業(yè)市場準入條件，優(yōu)化外商投資環(huán)境，完善市場功能和服務，吸引社會資本進入金融服務、公用事業(yè)、基礎設施及社會事業(yè)等領域，支持非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)的資產重組和技術改造，促進國有企業(yè)產權制度改革。
（二）優(yōu)化財政支出結構，努力提高財政管理水平
1.調整預算支出結構，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和完善公共財政體制的要求，合理確定縣鄉(xiāng)財政支出順序，壓縮一般性項目和行政經(jīng)費開支，增加農村基礎設施以及教育、科技、環(huán)境保護、社會保障等方面的支出。要建立差異性的財政政策性支出分擔機制，政策實施要結合欠發(fā)達地區(qū)財政能力，體現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)應有的照顧，對于外部效應較強的財政支出項目，應切實減少縣鄉(xiāng)財政的資金配套比例，減輕地方財政配套困難。尤其對于財政支農支出和義務教育支出，應當確立中央和省財政為主，縣鄉(xiāng)財政為輔的投入機制。當前，作為外部性極大的支農支出和義務教育支出，縣鄉(xiāng)財政承擔了與其財權極不對稱的支出份額，以教育為例，縣鄉(xiāng)財政在我國義務教育公共支出中的負擔比例達到80%以上，因此，應當強化中央和省級政府在財政支農和義務教育方面的投入責任，提高中央和省財政的支農和義務教育支出份額。
2.強化財政收支的監(jiān)督管理。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度，強化財政支出績效評價，對一些大項的資金如教育、科技、支農、社會保障等方面的支出，要定期追蹤問效、不斷完善管理措施，努力提高資金使用效益。要清理和規(guī)范縣鄉(xiāng)行政事業(yè)性收費，加強稅收征管，大力清理欠稅，嚴懲偷稅行為，堅決堵塞各種收入漏洞，提高稅收收入占財政收入的比重，增強地方財政抵御外部沖擊的能力。在預算管理上，進一步完善部門預算，擴大零基預算的范圍，加強綜合預算的編制，硬化預算約束。
（三) 進一步完善分稅制，構建地方政府間新型財政分配關系
1.堅持財權與事權相統(tǒng)一的原則，調整中央和地方政府的財政分配關系，并且要以法律形式明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權和財權劃分。在財權劃分上，要充分考慮滿足縣鄉(xiāng)政府履行職責的需要，加快地方稅制改革，在規(guī)范事權的基礎上，應將一些地方稅立法權和管理權適當下放，盡快開征物業(yè)稅和遺產稅，逐步建立起以財產稅為主要內容的縣鄉(xiāng)財政收入體系。
2.減少財政級次，構建中央、省、縣三級財政管理體制。取消市管縣體制，由省財政直接管轄縣級財政，逐步取消鄉(xiāng)級財政，將鄉(xiāng)財政改造為縣級財政的派出機構。財政級次的減少，既有利于分稅，確定地方的主體稅種，又有利于提高執(zhí)行財政政策的時效性。
（四）改進財政轉移支付制度，加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政支持
1.提高中央財政轉移支付資金水平。目前縱向和橫向財政失衡矛盾都十分突出，有限的轉移支付資金在地方經(jīng)濟總量迅速增長的背景下，財政轉移支付資金的均衡作用被明顯淡化，因此需要進一步提高中央用于財政轉移支付的資金規(guī)模。
2.簡化財政轉移支付形式，提高一般性補助所占的比重。要簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補助的一部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付范圍內，以提升縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力。
3.改進財政轉移支付方法，以實現(xiàn)公共服務水平均等化為目標，打破現(xiàn)時維護既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉移支付數(shù)額。根據(jù)各縣的財政收入能力和支出需求，綜合考慮地區(qū)人口數(shù)、人均可用財力、現(xiàn)有的人均公共產品占有量等因素，確定對不同地區(qū)轉移支付總量。
（五）積極轉變政府職能，深化縣鄉(xiāng)行政體制改革
按照完善市場經(jīng)濟和建立公共財政的要求，重新調整各級政府的職能定位。政府職能應定位于市場失靈或不宜由市場發(fā)揮作用的領域，政府應將主要精力轉向提供公共管理和社會服務以及營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上來，政府資金要逐步退出競爭性經(jīng)濟領域，加大公共產品與公共服務的保障力度，積極實現(xiàn)政府向公共服務型的轉變。結合政府職能的轉變，要加快行政體制的改革，合理劃分各級政府之間的管理責權，逐步建立上下合作的行政體制。要進一步深化縣鄉(xiāng)行政體制改革，加強對縣鄉(xiāng)政府及領導者的民主和法律監(jiān)督，通過精簡機構、壓縮編制，切實提高政府運行效率，減輕財政負擔。
（六）清理和規(guī)范縣鄉(xiāng)債務，加強債務管理
要制定科學的縣鄉(xiāng)債務年度計劃及中長期規(guī)劃，建立嚴格的項目債務責任制，把政府負債作為考核縣鄉(xiāng)政府及其主要領導人政績的重要考核指標。對于存量債務要加強管理，辨明原因，依法分類化解，政策性決策形成的債務要依靠政策逐步消化，非政策性債務要認真核實清理，制定還債措施，積極組織落實。在化解存量債務的同時，要嚴格控制債務增量，進一步規(guī)范縣鄉(xiāng)政府和財政的擔保行為，政府舉債必須堅持量力而行的原則，應將債務規(guī)模控制在縣鄉(xiāng)政府和財政能夠承受的范圍。
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作者：周寶湘 文章來源：西安財經(jīng)學院財稅系
