一、我國公共財政審計的現(xiàn)實困境
近年來,我國公共財政審計取得了長足的進步;盡管如此,其不足亦很明顯。不難發(fā)現(xiàn),有些不足是由于制度設(shè)計上的欠缺所致。歸納而言,基于制度層面的公共財政審計的現(xiàn)實困境主要體現(xiàn)為如下方面。
(一)預(yù)算編制審計尚無法介入,預(yù)算執(zhí)行審計不容樂觀
對于預(yù)算審計,《預(yù)算法》僅規(guī)定“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督”;而對其編制的監(jiān)督,主要通過“預(yù)算審查工作機構(gòu)的預(yù)先審查、常委會或?qū)ｉT委員會的初步審查和人大會的審查批準”程序來保障。在現(xiàn)有制度框架下,對預(yù)算編制審計無法介入,而預(yù)算執(zhí)行審計也不容樂觀。以2008年為例,在中央預(yù)算執(zhí)行審計中,100多個一級預(yù)算單位僅覆蓋了53個,約占50%,二級及三級預(yù)算單位審計則僅有20%左右。換言之,國家審計機關(guān)僅有權(quán)對預(yù)算執(zhí)行、決算實行監(jiān)督,而對預(yù)算編制審計則無能為力。
(二)公共財政審計公開透明度低
從理論上講,公共財政審計是對政府及其各部門和各單位財政資金收支管理的真實性、合法性、效益性進行的定性分析和評價,審計結(jié)果應(yīng)具有全面性、公開性。由于眾多因素的影響,雖然我國從2003年開始就推行了審計公告制度,但迄今為止并未真正地全面實行。截至2010年2月12日,審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告累計才50個,①與國家審計發(fā)展的現(xiàn)行趨勢存在相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｔ诠藏斦徲嬛?審計結(jié)果不夠公開、透明,公開多少、公開哪些,一般取決于政府考慮后確定的結(jié)果,沒有做到真實、全面的公開。
(三)事后責(zé)任追究機制缺位
對于公共財政審計而言,已不能再滿足于知道有什么問題,而應(yīng)更多地希望知道這些問題將如何解決,責(zé)任將如何追究。“審計風(fēng)暴”幾乎年年刮,但“問責(zé)風(fēng)暴”卻遲遲未現(xiàn)。如果審出問題不處理,等于沒有審計。長此以往,審計就有淪為“橡皮圖章”之嫌,在年年重復(fù)的審計中變得乏味而單調(diào)。目前,經(jīng)常出現(xiàn)“屢查屢犯、屢犯屢查”的現(xiàn)象即與此相關(guān),其關(guān)鍵在于責(zé)任與權(quán)力的不對等,審計問責(zé)不力,缺失事后責(zé)任追究機制。
(四)審計監(jiān)督與其他外部監(jiān)督協(xié)調(diào)不夠
公共財政審計監(jiān)督與其他外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)問題,體制上存在一定缺陷。如,人大年初審批的預(yù)算只是總收支,沒有分解到各部門及各項目的指標,在一年中行政首長及財政部門對預(yù)算可隨意變動。囿于行政型體制因素,審計部門對查出的問題不可能在向人大的報告中全面反映,淡化人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)作用。按照《預(yù)算法》規(guī)定,各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。但是,其條文并沒有規(guī)定各單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果必須經(jīng)過審計機關(guān)簽署審計意見后才能上報政府和人大進行審批。換言之,法律上雖然授權(quán)國家審計機關(guān)可以對預(yù)算執(zhí)行、決算進行審計監(jiān)督,但并沒有將其真正納入到國家預(yù)算管理體系中。
(五)審計監(jiān)督尚存有空白
在審計監(jiān)管制度設(shè)計上,尚存在一定的制度空白。以稅收征管審計為例,按目前審計署的規(guī)定,國稅系統(tǒng)屬于審計署的審計對象,地方審計機關(guān)還不能對國稅部門稅收征管進行有效的審計監(jiān)督。而以目前審計署的審計力量,對省以下的市、縣、鄉(xiāng)三級國稅機關(guān)的審計監(jiān)督,審計署基本無暇顧及。據(jù)有關(guān)資料顯示,全國縣以上國稅局有3 000多個,每年審計不足5%,海關(guān)系統(tǒng)有250個分關(guān),每年僅能審計20%左右。
二、我國公共財政審計的制度革新
以上分析的公共財政審計的現(xiàn)實困境,主要緣于不合理的制度設(shè)計所致,不利于國家審計“免疫”功能的實現(xiàn)。在此情形下,改革或調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)機制,進行相應(yīng)的制度革新尤顯必要。
(一)改革國家審計現(xiàn)行體制
目前,我國國家審計體制屬行政型,審計機構(gòu)由政府直接領(lǐng)導(dǎo),向政府負責(zé)并報告工作。這一體制模式下,國家審計機關(guān)為政府決策服務(wù),審計監(jiān)督具有廣泛性和直接性,有利于及時貫徹執(zhí)行政府首長意圖。雖然存在上述優(yōu)點,但其缺陷亦為明顯,一般難于處理與行政部門的關(guān)系,獨立性往往受到一定的限制。在此模式下,國家審計機關(guān)作為政府組成部門,代表政府行使財政監(jiān)督職能,實質(zhì)上是政府內(nèi)部審計;當(dāng)觸及到政府利益的時候,國家審計機關(guān)就存在顯在的體制缺陷,審計公告透明度低、同級財政審計難以實行等困境與此不無關(guān)系。在此背景下,將審計體制由行政型變更為立法型應(yīng)屬更好的選擇。在立法型下,既有助于解決上述困境以促進“行政對立法負責(zé)”的實現(xiàn),也為審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的機制協(xié)調(diào)、預(yù)算編制審計的順利介入掃清了制度障礙。
關(guān)于國家審計體制改革,是個重大的理論問題,我國先后出現(xiàn)了“立法觀”、“行政觀”、“垂直觀”、“改良觀”、“獨立觀”和“雙軌制”等六種比較有代表性的觀點。上述觀點各具特征,但筆者認為必須對現(xiàn)行體制進行改革是主流所在,現(xiàn)行國家審計體制改革必須立足于我國現(xiàn)有國情。其一,在《憲法》框架內(nèi)進行改革;其二,在現(xiàn)有國情下實現(xiàn)審計獨立性和現(xiàn)實可行性最佳結(jié)合;其三,應(yīng)對現(xiàn)行審計體制優(yōu)勢予以必要的保留?；诖?可采取“兩步走”的漸進式改革策略。具體如下:第一步,在我國現(xiàn)行憲法框架內(nèi),在人大和政府分別建立履行不同審計職責(zé)的審計組織,人大所屬的審計組織主要從事預(yù)算審計工作以解決預(yù)算審計的不足,政府所屬的審計組織主要進行政府經(jīng)濟監(jiān)管所需要的各項審計監(jiān)督工作;第二步,在時機成熟時(包括憲法的修改、人大成為實際意義上的國家最高權(quán)力機構(gòu)、人大所屬審計組織的健全等),國家審計體制過渡為“立法型”。
(二)修訂《預(yù)算法》及相關(guān)管理制度
對于公共財政審計而言,《預(yù)算法》的修訂應(yīng)主要涉及第10、72條。關(guān)于第10條的修訂,在后述的“改革現(xiàn)行預(yù)算年度”中有較為詳細的探討。對于第72條的修訂,筆者認為,如能在原有條款的基礎(chǔ)上,調(diào)整為“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督”可能更好。這樣,既可為預(yù)算編制審計的介入掃清法律障礙,也有助于協(xié)調(diào)審計監(jiān)督與其他外部監(jiān)督在公共財政審計中的機制缺陷。而對于稅收征管審計而言,實行統(tǒng)一管理、分級監(jiān)督可能是更為適宜的選擇,國稅系統(tǒng)不應(yīng)僅屬于審計署的審計對象,地方審計機關(guān)也應(yīng)有權(quán)對國稅部門稅收征管進行審計監(jiān)督,這有助于解決對地方國稅系統(tǒng)審計監(jiān)督不力的窘境。
(三)強化公共財政審計公告制度
國家審計是民主與法治的產(chǎn)物,也是推進民主與法治的工具,其核心是在法律框架下受托對政府及公營事業(yè)運用公共資金的真實性、合法性和效益實施專業(yè)監(jiān)督。人民是國家審計的真正委托人,受托人(國家審計)向委托人(人民)報告審計結(jié)果,有利于明確或解除其審計責(zé)任,保障委托人(人民)的根本利益,同時也有利于對被審計人進行公眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督。實行審計公告制度,體現(xiàn)了“誰委托審計就向誰報告結(jié)果”的審計公理,也是對監(jiān)督者(國家審計)本身、被審計人的再監(jiān)督。審計公告是審計信息披露的主要載體,審計信息透明度、公開性得到提高,會提高被審計單位公共財政審計的認識,及時發(fā)現(xiàn)、更正存在的問題,實現(xiàn)財政管理的規(guī)范化和合理化,維護國家經(jīng)濟的安全。
在強化公共財政審計公告制度時,可從下述六個方面予以深化。1.制定《政府信息公開法》,強化對政府信息公開的職責(zé)約束;2.修訂《審計法》,改變《審計法》對向社會公布審計結(jié)果的立法基點,從“可以公布”改為“應(yīng)當(dāng)或必須公布”,在立法基點上更應(yīng)側(cè)重于“必須”以強化審計結(jié)果公告的制度約束剛性;3.嚴格界定審計公告的保密責(zé)任,明確公告行為與保密原則的合理邊界;4.完善審計公告形式,尊重公民的知情權(quán);5.規(guī)范審計公告的法律責(zé)任,確保審計公告的公正、公開;6.建立審計公告的補救機制,保證當(dāng)事人法律救濟權(quán)利的實現(xiàn)。
(四)強化公共財政審計問責(zé)制度
行政權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng),是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治核心價值體系的重要一環(huán)。讓公權(quán)力“規(guī)規(guī)矩矩,盡職盡責(zé)”,必須形成一套以制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。這有利于加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督,增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和大局意識。同理,強化公共財政審計問責(zé)機制,亦具有同樣重要的意義,應(yīng)根據(jù)年度審計出的重大違規(guī)違紀案件,對相關(guān)部門和個人進行切實的審計問責(zé)。
目前,問責(zé)制度在我國尚屬新生事物,問責(zé)力度不大,主要側(cè)重于行政問責(zé)、組織問責(zé)、行為問責(zé)。鑒于此,筆者建議,要使公共財政管理中的行政權(quán)力與責(zé)任相對等,應(yīng)盡快實現(xiàn)從行政問責(zé)向法律問責(zé)、從組織問責(zé)向個人問責(zé)、從行為問責(zé)到后果問責(zé)的轉(zhuǎn)變,以強化公共財政審計問責(zé)的效力。在具體的制度設(shè)計上,首先應(yīng)當(dāng)立法先行,制定《問責(zé)法》為追究官員的行政責(zé)任提供法律依據(jù),并使問責(zé)成為常態(tài)的責(zé)任追究制度。其次,審計問責(zé)制度應(yīng)基于人大的立法監(jiān)督而設(shè)置,這有賴于國家審計體制立法型模式的改變;在審計機關(guān)歸屬人大后,可由人大常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo),并由其主導(dǎo)審計問責(zé)。
(五)改革現(xiàn)行預(yù)算年度
我國預(yù)算年度采用的是歷年制,與自然年度一致。這樣,預(yù)算年度的起始日期先于人大的審批日期,造成了預(yù)算效力的真空和斷檔。按慣例,我國在每年的三月份召開全國人民代表大會,縣(市)級人民代表大會一般在四月份召開。換言之,各級人民代表大會對預(yù)算審批工作的完成一般是在每年的三、四月份,而預(yù)算層層下達到每個預(yù)算單位最早也要到五月份左右;進而,在經(jīng)過批復(fù)的預(yù)算下達之前,各單位的財政收支活動就游離于預(yù)算約束和本級人民代表大會的監(jiān)督之外。要解決這一問題,有如下兩種較好的選擇:一是調(diào)整“兩會”召開的時間;二是改革現(xiàn)行預(yù)算年度。相比而言,改革現(xiàn)行預(yù)算年度的可行性更高。當(dāng)然,改革現(xiàn)行預(yù)算年度困難也很大,會涉及稅收、計劃、統(tǒng)計、會計等年度的協(xié)同調(diào)整。
當(dāng)前,我國《預(yù)算法》修訂在即,預(yù)算年度改革面臨非常好的契機。對我國預(yù)算年度進行改革,宏觀層面主要面臨法律保障、整體協(xié)調(diào)等方面的制約。對預(yù)算年度改革,在宏觀上至少需做到:1.對《預(yù)算法》等法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定進行修改;2.預(yù)算年度改革需要國家發(fā)改委、財政部、國家稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計局以及工商行政管理等部門密切配合,要注意各部門的整體協(xié)調(diào),而不至于造成宏觀經(jīng)濟管理的不便。在此基礎(chǔ)上,筆者認為,采用跨年制的預(yù)算年度更為適宜,具體以每年的7月1日至次年的6月30日為預(yù)算年度(即七月制)。這有助于提高預(yù)算監(jiān)督的有效性,以規(guī)范預(yù)算執(zhí)行及滿足國家宏觀經(jīng)濟管理的信息需求。
