近年來(lái),中國(guó)高等學(xué)校從過(guò)去的依靠單一財(cái)政撥款向今天的多渠道收入轉(zhuǎn)變,高等學(xué)校作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,不僅僅要注重社會(huì)效益,同時(shí)也不能忽視其經(jīng)濟(jì)效益。隨著近幾年來(lái)國(guó)家對(duì)高等學(xué)校的財(cái)政撥款大幅度增加,學(xué)費(fèi)收入、科研撥款以及社會(huì)捐贈(zèng)等各種形式的收入不斷提高,高等學(xué)校擴(kuò)大招生規(guī)模,大力發(fā)展配套基建項(xiàng)目,著重培養(yǎng)和引進(jìn)高新技術(shù)人才,以及越來(lái)越多的貧困學(xué)生資助等支出也隨之增加,高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的特點(diǎn)。原有的高等學(xué)校預(yù)算管理模式已不能適應(yīng)和滿足伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下高等學(xué)校擴(kuò)張發(fā)展并走向國(guó)際化的迫切需要。因而,對(duì)高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研究,提高高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理效率,促進(jìn)整個(gè)高等學(xué)校的和諧發(fā)展,并與國(guó)內(nèi)其他高等學(xué)校分享這一領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、當(dāng)前高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問(wèn)題
(一)預(yù)算編制的問(wèn)題
在預(yù)算管理中,預(yù)算編制是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)和嚴(yán)肅的工作,在保證平衡預(yù)算的前提下,要使預(yù)算資金的分配達(dá)到最優(yōu)化配置,編制過(guò)程中往往需要反復(fù)調(diào)整驗(yàn)證,并且需要分析大量資料如高等學(xué)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)及變動(dòng)因素、部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目申請(qǐng)資料等。比如湖南某高等學(xué)校每年12月份才開始編制預(yù)算,1月份就要上報(bào)給省財(cái)政廳和教育廳,預(yù)算編制時(shí)間太短,難免造成預(yù)算的隨意、草率和盲目,對(duì)支出項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的技術(shù)分析和論證,甚至預(yù)算不完整等,從而造成預(yù)算的偏差和資源分配的不合理。同時(shí)預(yù)算編制方法落后、預(yù)算內(nèi)容不完整。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算編制的方法主要是采用“基數(shù) 增長(zhǎng)”的方法,就是在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上加上一定的增長(zhǎng)比例,就成為本年度支出的預(yù)算數(shù)額。這種方法最大的弊端就是保護(hù)了各部門和院系的既得利益,不管原來(lái)的決策是否錯(cuò)誤,原來(lái)的分配是否公平,原來(lái)的支出結(jié)構(gòu)、支出方向、支出比例是否合理,如果想要調(diào)整勢(shì)必會(huì)受到來(lái)自各方面的阻礙。不過(guò)在此預(yù)算中,未完整反映學(xué)校下屬的非獨(dú)立核算單位,相應(yīng)少報(bào)了這些單位的收支,隱瞞一些不合規(guī)定的其他收入等。部門預(yù)算編制內(nèi)容的不完整,造成預(yù)算執(zhí)行、決算口徑不統(tǒng)一,為預(yù)算的執(zhí)行和評(píng)估造成很大困難。
(二)預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題
預(yù)算執(zhí)行隨意性大,預(yù)算約束不強(qiáng),甚至預(yù)算執(zhí)行不了。對(duì)高等學(xué)校來(lái)講,預(yù)算管理基本上就僅限于預(yù)算的編制,預(yù)算批復(fù)一經(jīng)下達(dá),預(yù)算管理工作就算完成了,預(yù)算執(zhí)行的控制、預(yù)算后的考核兩個(gè)重要職能形同虛設(shè)。造成這個(gè)問(wèn)題的原因有:預(yù)算編制時(shí)間太短,與高等學(xué)校會(huì)計(jì)工作的開展脫節(jié);預(yù)算編制較粗且缺乏科學(xué)論證;預(yù)算執(zhí)行者的預(yù)算管理意識(shí)薄弱,認(rèn)為即使不按預(yù)算執(zhí)行也不會(huì)受到責(zé)任或法律追究,預(yù)算的權(quán)威性和強(qiáng)制性被人們忽視。在高等學(xué)校中,有的行政部門日常公用支出嚴(yán)重超支,而有的項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行中頻繁要求追加支出,有的部門隨意擠占挪用資金,如將財(cái)政安排的專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)日常公用經(jīng)費(fèi)等。對(duì)于這些嚴(yán)重違反《預(yù)算法》的現(xiàn)象,學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人睜一只眼閉一只眼,沒(méi)有嚴(yán)格控制,財(cái)務(wù)法律意識(shí)淡薄。
(三)預(yù)算考核的問(wèn)題
預(yù)算缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制,績(jī)效考核缺失。目前大部分國(guó)內(nèi)高等學(xué)校沒(méi)有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和考核預(yù)算制度,對(duì)各部門的各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)難以正確、完整的考核,目前只進(jìn)行基本的、總括的分析考核甚至有的學(xué)校不做任何的分析考核。正是由于缺乏嚴(yán)格有效的績(jī)效考核機(jī)制,缺乏對(duì)決算的評(píng)估和責(zé)任追求體制,才更加重了預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中的隨意性。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失,都會(huì)引發(fā)各種財(cái)務(wù)問(wèn)題,必須引起重視。
二、高等學(xué)校預(yù)算管理所存在問(wèn)題的原因
(一)對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位
長(zhǎng)期以來(lái),高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上靠國(guó)家財(cái)政包攬,學(xué)校只是按財(cái)政批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算,簡(jiǎn)單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出,而校內(nèi)各系部也只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算。因此許多高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在思想上對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位,對(duì)預(yù)算編制不重視,沒(méi)有真正將預(yù)算編制與全年的工作計(jì)劃切實(shí)結(jié)合起來(lái),沒(méi)有將項(xiàng)目預(yù)算與科研或管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái),整體預(yù)算管理觀念認(rèn)識(shí)不到位。認(rèn)識(shí)問(wèn)題是一切問(wèn)題的根本,正是由于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算及預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位、不規(guī)范,對(duì)預(yù)算管理不夠重視,導(dǎo)致了在整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程中無(wú)法保證其權(quán)威性與嚴(yán)肅性,以及后面談到的監(jiān)督機(jī)制不健全、管理水平低、缺乏預(yù)算管理績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制等一系列的問(wèn)題。在實(shí)際工作中,有些人尤其是系部領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算是爭(zhēng)奪資源的工具;有些人由于預(yù)算管理失敗就認(rèn)為預(yù)算無(wú)用,只是擺設(shè)而已,在以后的工作中持消極的態(tài)度;還有的人認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的事情,跟自己不搭界等等。這些觀念都是對(duì)預(yù)算及預(yù)算管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。
(二)監(jiān)督機(jī)制不健全
監(jiān)督是預(yù)算管理的重要一環(huán),沒(méi)有監(jiān)督的預(yù)算管理或者監(jiān)督乏力的預(yù)算管理是不完善的管理。預(yù)算監(jiān)督的方式有很多種,比如財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等;按監(jiān)督實(shí)施的時(shí)間也可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。對(duì)高等學(xué)校而言,預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該由外部審計(jì)、校內(nèi)審計(jì)部門、參與預(yù)算編制的各系部等共同參與進(jìn)行,然而在實(shí)際操作中主要存在的問(wèn)題是監(jiān)督機(jī)制不健全,預(yù)算監(jiān)督不力,其癥結(jié)在于預(yù)算權(quán)力過(guò)分集中,校內(nèi)的審計(jì)部門和財(cái)會(huì)部門監(jiān)督很難取得實(shí)效。預(yù)算編制下達(dá)完了,預(yù)算管理工作也就算結(jié)束了,監(jiān)督機(jī)制極不健全。
(三)缺乏預(yù)算管理考核機(jī)制
預(yù)算的績(jī)效考核是指對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部各系部和個(gè)人預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考核與考核,既可以檢查、督促各系部和個(gè)人積極落實(shí)預(yù)算目標(biāo),及時(shí)提供預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)信息以便糾正實(shí)際與預(yù)算的偏差,又有助于學(xué)校管理層全面了解學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)運(yùn)行的狀況。不過(guò)我國(guó)高等學(xué)校普遍缺乏有效的預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制,績(jī)優(yōu)沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì),績(jī)差也沒(méi)有懲罰,造成資金利用效率低,甚至各系部之間資金矛盾加劇,搶奪資金與資源。從根本上講,筆者認(rèn)為,這是由于管理層對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位所造成的。管理層沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算的重要性與嚴(yán)肅性,因此更不會(huì)考慮要激勵(lì)各系部去按預(yù)算執(zhí)行使用資金。造成的結(jié)果就是高等學(xué)校只注重投入,不注重產(chǎn)出,普遍存在輕視成本核算,缺乏效益觀念的現(xiàn)象。各系部基本上是預(yù)算多少錢就花掉多少錢,甚至到了年末不夠了再伸手要,造成了高等學(xué)校內(nèi)部花錢大手大腳,浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。
三、完善高等學(xué)校預(yù)算管理的對(duì)策
(一)正確認(rèn)識(shí)高等學(xué)校預(yù)算管理
正確認(rèn)識(shí)高效預(yù)算管理,必須轉(zhuǎn)變舊有觀念,走出高等學(xué)校預(yù)算管理的誤區(qū)。第一,必須認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理在高等學(xué)校運(yùn)行中的核心地位,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作的認(rèn)識(shí)和支持,樹立以發(fā)展為基礎(chǔ)的理念,使預(yù)算管理成為長(zhǎng)期發(fā)展的基石,明確目標(biāo),并以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算,使預(yù)算前后銜接,避免工作的盲目性;第二,像企業(yè)一樣,要樹立“面向市場(chǎng)”的理念,使預(yù)算指標(biāo)經(jīng)得起市場(chǎng)的檢驗(yàn),保證學(xué)校各項(xiàng)工作的順利開展;第三,要樹立預(yù)算與實(shí)踐相聯(lián)系的理念,認(rèn)真做好調(diào)查、預(yù)測(cè),使預(yù)算具有客觀性;第四,樹立面向未來(lái)做預(yù)算的觀念,從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā),從大局出發(fā),以整合的思想看待預(yù)算管理。
(二)建立健全監(jiān)督機(jī)制
預(yù)算監(jiān)督貫穿于整個(gè)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算的過(guò)程。執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督的可以是校內(nèi)審計(jì)部門、預(yù)算責(zé)任人、財(cái)務(wù)處、校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及各院系和部門的教職工等。預(yù)算監(jiān)督是對(duì)校內(nèi)各級(jí)預(yù)算的合法性、真實(shí)性、有效性實(shí)施審查和稽核的活動(dòng)。監(jiān)督可以分三種方式:事前監(jiān)督,即對(duì)院系部門即將發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)或正在醞釀之中和即將付諸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)以及其相關(guān)行為的合法、合規(guī)、合理性進(jìn)行審核,比如對(duì)即將實(shí)施的專項(xiàng)的審核。事中監(jiān)督,是對(duì)過(guò)程的監(jiān)督,檢查監(jiān)督對(duì)象在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的行為是否符合合法性、合規(guī)性的要求。事中監(jiān)督的作用是能夠從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行中及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正存在的問(wèn)題,及時(shí)修正預(yù)防措施中的偏差。但是往往發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)已經(jīng)形成了部分事實(shí),可能產(chǎn)生了不良影響。事后監(jiān)督,不僅要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審核檢查,還要通過(guò)對(duì)獲得的實(shí)際結(jié)果進(jìn)一步分析、判斷、考核經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的整體效果,有針對(duì)性地提出提高經(jīng)濟(jì)效益的合理化建議。通過(guò)事后監(jiān)督的結(jié)果,可以采取必要的行政措施,促使監(jiān)督對(duì)象從中吸取教訓(xùn),積極改進(jìn)內(nèi)部管理工作,增強(qiáng)自我約束和自我監(jiān)督的能力。
(三)建立預(yù)算管理考核機(jī)制
建立預(yù)算績(jī)效考核體系,完善預(yù)算管理配套措施?？?jī)效管理實(shí)質(zhì)上是預(yù)算管理過(guò)程中非常重要的一環(huán),績(jī)效考核的指標(biāo)可以是定量指標(biāo),也可以是定性指標(biāo),或者可以采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等,通過(guò)使用適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行考核。西方國(guó)家對(duì)績(jī)效考核的方法進(jìn)行了各種探索,目前比較主流的方法有成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動(dòng)態(tài)比較法、目標(biāo)考核法以及公眾考核法等。由于高等學(xué)校部門預(yù)算支出項(xiàng)目具有公共性,大部分經(jīng)費(fèi)支出是非營(yíng)利性的,使考核指標(biāo)的選取和量化存在難以克服的障礙,對(duì)其績(jī)效難以進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量。這也是目前我國(guó)高等學(xué)校無(wú)法廣泛采用績(jī)效預(yù)算和績(jī)效評(píng)估的重要原因之一。
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