公共交通行業(yè)是一個成本價格市場化而產(chǎn)品價格受嚴格管制的特殊行業(yè)。票價與成本的脫離導致我國公交行業(yè)的普遍虧損，一些邊遠的小線路客流少損失嚴重，但又不能關閉。此外，公交企業(yè)還需執(zhí)行諸如學生月票享受半價，殘疾人及老年人免費等公益性政策。政府有必要給予公交企業(yè)合理的補貼，促進公交行業(yè)的健康發(fā)展來體現(xiàn)其公益性，這樣不但化解了公交企業(yè)的沉重負擔，同時也會激勵公交企業(yè)提供更高質(zhì)量的公交服務，對全社會的總福利都會有利。
一、城市公共交通發(fā)展中存在的問題及原因分析
（一）城市公共交通發(fā)展中存在的問題 主要包括：
?。?）城市公共交通規(guī)劃不完善、基礎設施薄弱，導致吸引力不高、分擔率低。長期以來，政府在制定公交發(fā)展規(guī)劃和解決存在問題時，缺乏長遠的戰(zhàn)略和整體的、長遠的、科學的思考與規(guī)劃。城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要基礎設施，但目前城市公共交通出行速度慢、出行準點率較差、公交分擔率低，對市民出行的吸引力不足，全國平均分擔率不到20%。據(jù)測算，我國人口100萬以下的城市，公共交通分擔率為10%，人口100～300萬的城市，公共交通分擔率為20%，人口300萬以上城市，公共交通分擔率為30%（如圖1、圖2所示）。遠低于類似規(guī)模世界其他城市的平均水平（50%～70%左右），如東京、倫敦。
?。?）城市公交需求旺盛，導致供給需求不協(xié)調(diào)。當前，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，每年有1800萬人從農(nóng)村遷往城市，每年城市新增建筑面積大約有10億平方米。伴隨著人口向城市集中，城市交通需求的總量急劇增長。由于城鎮(zhèn)化的重要特點之一就是城市機動化水平迅速提高，尤其是小汽車不受限增長，擠占城市空間，占用道路資源，造成城市交通擁堵、環(huán)境污染、能源緊張等問題，嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化、機動化迅猛發(fā)展以及建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會要求大力發(fā)展公交，然而盡管多年來市場改革使我國城市公共交通供給量不斷增加，但由于經(jīng)濟發(fā)展速度快、城市的人口基數(shù)大，城市公交的運載能力仍然滯后于公交出行需求量的迅速增長。
2009年，城市交通總出行量6000億人次，其中公共交通出行量779億人次，占13%。預計到2015年，城市公交出行總量約1100億人次，年均增長約6%，相當于每天運送3.01億人次；預計到2020年，城市總出行量9517億人次，其中公共交通出行量2700億人次，占27%。如圖3所示：
隨著經(jīng)濟的快速增長，城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，，我國城市公共交通的運載能力已經(jīng)滯后于公共交通出行需求量的迅速增長；與國際類似城市相比，公共交通出行結(jié)構(gòu)需要進一步調(diào)整和優(yōu)化。以下分別對城區(qū)人口在1000萬以上、300-1000萬、100-300萬的國際城市公共交通結(jié)構(gòu)進行了比較。如圖4、圖5、圖6所示：
?。?）公交運營企業(yè)財務狀況差，虧損嚴重。由于公交企業(yè)的社會公益和公共服務性質(zhì)，公交票價一直按照社會的承受能力由政府定價，采取低票價的政策；而城市公交的運營成本卻是按照市場的價格。國際油價自2004年開始不斷攀升，在短短的八年時間里，柴油價格翻倍，LPG的價格升幅也達到68%。人工成本也不斷上升，雖然公交行業(yè)職工平均工資由于多方面原因上升緩慢，擔仍然呈現(xiàn)出剛性的上升態(tài)勢。這導致政府管制的低票價與公交企業(yè)的高運營成本之間出現(xiàn)突出的矛盾，造成公交企業(yè)出現(xiàn)巨額的經(jīng)營（政策性）虧損，自身“造血功能”不足。公交企業(yè)發(fā)展資金長期短缺，資產(chǎn)負債率居高不下，造成公交車普遍檔次低，無力及時更新車輛。職工的工資、福利待遇只能按照企業(yè)的實際能力進行發(fā)放，職工加班費、勞保福利費等未能按國家有關規(guī)定執(zhí)行，職工待遇較低，致使公交服務質(zhì)量不高。
（二）城市公共交通發(fā)展問題原因分析公共交通作為城市公益性事業(yè)，公交線路的開辟、運營時間的確定以及班次調(diào)整必須滿足群眾需要。以低票價吸引更多市民乘坐公交車出行，是公交優(yōu)先的直接體現(xiàn)形式。當票價的收入不能抵消公交實際運營的成本，而企業(yè)也不能根據(jù)市場進行自由定價，公交企業(yè)就會出現(xiàn)虧損，這個虧損主要來源于政府的強制性定價，這就需要政府對其補貼。但我們不能一說到公交優(yōu)先，就以其“外溢性”為由對其成本大搞財政補貼，任何成本的提高都由財政兜底。目前公交財政補貼在我國各大中城市并不鮮見，財政補貼多因事而定，對補貼數(shù)額的審核也沒有形成專門的制度。這種情況下，容易出現(xiàn)兩種極端情況：補貼不足，企業(yè)經(jīng)營虧損，直接影響公交運營質(zhì)量甚至安全，進而影響整個城市的交通；財政補貼超支，造成財政資金的浪費，在政府有限財力的情況下無法實現(xiàn)收支平衡，最后使城市公交系統(tǒng)難以為繼。為保障城市公共交通企業(yè)與城市財政補貼的可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，響應國家優(yōu)先發(fā)展公共交通，緩解城市交通擁堵的號召，應盡快構(gòu)建科學合理的以服務質(zhì)量導向的公共交通成本—票價—補貼聯(lián)動機制。公交票價的確定必須在滿足社會公益性服務的基礎上考慮成本定價因素，要按照公交發(fā)展居民可承受、財政可負擔、企業(yè)可持續(xù)的總體要求，綜合協(xié)調(diào)和平衡居民、財政、企業(yè)三方面關系；并建立科學的票價調(diào)整機制，使票價能夠及時反映成本波動；還應將公交財政補貼與城市公共交通企業(yè)的服務質(zhì)量考核相掛鉤，保障廣大群眾得到優(yōu)質(zhì)的出行服務。
二、合理界定政府與市場的邊界
?。ㄒ唬┱闹鲗ё饔?主要體現(xiàn)在：
（1）政府買單。政府可以通過立法將城市公共交通場站用地納入土地利用總體規(guī)劃，并優(yōu)先預留、安排、保證城市公共交通停車場、站點、換乘樞紐等基礎設施建設用地。符合劃撥用地條件的，可以以劃撥用地的方式建設公共交通的基礎設施。企業(yè)負責籌資征地建設，發(fā)生的銀行貸款利息由財政部門在貸款合同期內(nèi)給予貼息。
?。?）資本金投入。公共電汽車易于進入、靈活和缺少規(guī)模效應，傾向于刺激競爭，原則上應由企業(yè)自行解決，如果企業(yè)自行難以負擔車輛更新的，政府可以安排公交車輛購置資金作為國家資本金投入，增強企業(yè)自身實力。同樣在公交資源整合方面，政府可以安排專項資金作為資本金投入。
（3）對成本要素進行補貼。對于公交企業(yè)而言，由于其社會公益性和公共服務性質(zhì)，票價按照社會的承受能力由政府定價，而運營成本卻是按照市場的價格，這導致政府管制的低票價與公交企業(yè)的高運營成本之間出現(xiàn)突出的矛盾，造成公交企業(yè)出現(xiàn)巨額的政策性虧損嚴重。政府應對因價格管制因素造成的政策性虧損應給予補貼，建立規(guī)范的公共財政補貼制度。燃油在公交企業(yè)總成本中比例較大、價格波動較為劇烈，對這樣的生產(chǎn)要素就應該進行財政補貼，防止要素價格變動過于劇烈而導致的對整個公共交通行業(yè)的不利影響。
（4）政府購買服務。對公交企業(yè)因承擔社會公益性服務應給予針對性經(jīng)濟補償，例如老人與殘疾人乘車免費屬于政府購買服務應全額補償。建立規(guī)范的公共財政補償機制，以占各級財政收入的一個統(tǒng)一比例標準提取、安排各級公交財政補償資金，按各公交企業(yè)實際擔當?shù)墓嫘苑湛瓦\量進行補償，政府購買公交企業(yè)服務。
?。?）專項補貼。政府應根據(jù)公交企業(yè)承擔指令性任務的實際情況給予專項補貼，如公交車環(huán)保改造費用補貼、公交行業(yè)新能源推廣補貼、特殊公交線路補貼、公交地鐵票價補貼等。
公共財政是政府有效提供公共交通的經(jīng)濟基礎，上述各項措施的落實需要考慮多方面的因素，尤其是政府財政能力狀況。財政能力強的地區(qū)公共交通建設主要以地方政府為主，鼓勵各地方政府在地方財政中確定一定比例用于城市公共交通發(fā)展的支出。政府可以考慮在這些基金使用時，也配套一定比例的資金額度。政府配套資金使用范圍主要涉及城市大型交通基礎設施的建設，尤其場站、樞紐、內(nèi)外交通方式的連接等方面。財政能力弱的地區(qū)根本沒有足夠財力實施公交補貼與補償機制，這就需要上級財政對其城市公交補貼、補償實施專項轉(zhuǎn)移支付補助。上級財政應伴隨著城市公交服務需求的不斷增加，重視發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，按照基本公共服務均等化的原則要求，為落后地區(qū)城市公交的發(fā)展提供必要的資金支持，重點放在城市公交與城外交通銜接的站場等交通樞紐的建設上。因此，建議由政府設置城市交通發(fā)展的專項基金，在實際操作中與地方政府資金配合使用。財政基金支持范圍包括基本運營服務和基礎設施建設兩部分。
?。ǘ┌l(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，提高效率城市公共交通作為自然壟斷行業(yè)，其經(jīng)營者往往缺乏足夠的降低成本和推進技術進步的動力，因此在城市公共交通中引入競爭以提高效率、保證服務水平是必不可少的。公交運營商作為企業(yè)必須體現(xiàn)商業(yè)性，進行獨立核算，維護企業(yè)正常運轉(zhuǎn)、補償生產(chǎn)耗費并爭取獲得一定的利潤以滿足企業(yè)的發(fā)展和員工的福利。無論是從經(jīng)濟性的角度還是從公平性的角度，公交企業(yè)的政策性虧損應由政府來承擔，而經(jīng)營性虧損則應由企業(yè)自己承擔。人力支出、車輛折舊等可以體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效率的成本項目，應該留給企業(yè)自己承擔，以促使企業(yè)主動提高效率增強造血功能彌補經(jīng)營性虧損并獲得一定的利潤。通過開放市場的方式適度引入競爭，引導民營企業(yè)和境內(nèi)外企業(yè)參與公共交通營運，形成“多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”的公共交通經(jīng)營格局，提高公交企業(yè)的生產(chǎn)效率，切實地消除企業(yè)經(jīng)營性虧損。
三、以服務質(zhì)量為導向的成本——票價——補貼聯(lián)動機制構(gòu)建及政府與公交企業(yè)的關系
?。ㄒ唬┙⒖茖W合理的公共交通票價制度 目前國內(nèi)一些城市公共交通實行政府定價，僅從出行者的出行成本角度考慮，對企業(yè)運營成本及城市政府財政能力考慮不足，紛紛施行脫離企業(yè)運營成本的低票價政策，而政府補貼又未能及時到位。城市低票價與高運營成本的矛盾日益突出，這首先直接對公交企業(yè)產(chǎn)生巨大的運營壓力，導致其自身“造血功能”不足，無力及時更新車輛裝備，并且無法保證公共交通從業(yè)人員待遇水平，制約了公交服務水平的提升和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國際上城市公交管理比較成功的城市一般都建立了基于企業(yè)運營成本和政府財政補貼相結(jié)合的公交票價定價制度和適時調(diào)整機制，并且針對不同乘客的出行需求特征，設置了差別化的票價體系。票價應該充分考慮公交企業(yè)自我生存的發(fā)展空間，在政府、企業(yè)、市民三方都能承受的范圍內(nèi)合理制定地面公交與地鐵軌道交通票價。
?。ǘ┙⒐黄眱r與企業(yè)運營成本和社會物價水平的聯(lián)動機制，充分考慮企業(yè)與群眾的利益我國大部分城市公共交通票價一定幾年不變。公交企業(yè)經(jīng)營成本大幅上漲，但公交票價一直維持原有水平，這就造成公交企業(yè)運營過程中出現(xiàn)嚴重的現(xiàn)金流壓力，政府財政補貼金額逐年攀升，已影響到企業(yè)及政府財政的可持續(xù)發(fā)展。建立公交票價與企業(yè)運營成本和社會物價水平的聯(lián)動機制，實際上是對公交企業(yè)不可控成本的反應機制，這需要各個利益群體的參與，綜合考慮影響城市經(jīng)濟狀況、社會物價水平、勞動工資水平等因素的變化，對可控性成本定期審核，而且應該有“效率不斷提高”的要求。如果確認該類成本發(fā)生變化，價格就應相應調(diào)整。公交票價與企業(yè)運營成本和社會物價水平的聯(lián)動應以政府為主導，以交通、經(jīng)濟等專家為指導，充分考慮公交企業(yè)和人民群眾的利益，達到社會整體利益最優(yōu)。
由于我國城市發(fā)展的不均衡性，應該根據(jù)各城市的實際情況進行確定較為合適，周期在1~2年為宜?？梢砸越煌ㄙM用占月平均總收入的某一百分比為基礎，建立按平均工資增長水平可年度微調(diào)的聯(lián)動機制，改變目前票價過低且?guī)啄瓴蛔儯c工資增長和運營成本上漲完全脫鉤的非市場經(jīng)濟的僵化作法。以香港為例：香港居民的平均薪金增加13.6%，物價上漲指數(shù)為8.2%，票價調(diào)整年率約為7.5%，這一幅度被各方所接受。
建議參考運輸行業(yè)工資指數(shù)變動、綜合消費物價指數(shù)變動、生產(chǎn)力增幅對城市公共交通票價進行調(diào)整，公式為：城市公共交通調(diào)整幅度=0.5×運輸行業(yè)工資指數(shù)變動+0.5×綜合消費物價指數(shù)變動-0.5×生產(chǎn)力增幅。若依據(jù)公式得出的調(diào)整幅度數(shù)值為正，則企業(yè)可向政府提供第三方機構(gòu)出具的證明報告，申請?zhí)岣咂眱r或增加財政補貼；若數(shù)值為負，則政府同樣要求企業(yè)降低票價或減少財政補貼。
?。ㄈ┙⒁苑召|(zhì)量為導向的評價與考核機制，健全公共交通補貼制度規(guī)范的補貼制度，應以規(guī)范的評價和考核機制為支撐，體現(xiàn)公平與效率原則，健全激勵與約束機制。公交提供多樣化服務可以增強吸引力，目前，大城市的中等收入水平的居民遠不在乎城市公交的票價有多低，如果沒有高效、便捷、舒適的公交系統(tǒng)即便是零票價也很難將其吸引進來，所以應建立委托第三方對公交企業(yè)經(jīng)營狀況和服務質(zhì)量進行審計評估的制度；在成本費用評價制度中，應區(qū)分可控成本和不可控成本，將合理確定公交企業(yè)職工的工資水平和工資正常增長機制納入其中；在補貼辦法中，應建立公交企業(yè)服務水平、運營效率、服務質(zhì)量、資源節(jié)約和降低成本等考核體系，將考核結(jié)果和補貼掛鉤，當企業(yè)考核結(jié)果達到規(guī)定標準時，可以全額取得各項補貼；當考核結(jié)果達不到規(guī)定標準時，扣減補貼。并且通過先進的電子票款結(jié)算系統(tǒng)，每月結(jié)算票價虧損，及時、全額補貼公共交通企業(yè)，使公共交通企業(yè)在日常的經(jīng)營過程中有適當?shù)默F(xiàn)金流，保證企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。深圳實行財政補貼與服務質(zhì)量掛鉤制度，將企業(yè)6%的標準成本利潤率中的30%與服務質(zhì)量考評結(jié)果掛鉤。服務質(zhì)量考核的重點是企業(yè)服務水平與成本控制水平。公交財政補貼資金來源由市財政承擔50%，各區(qū)財政及光明新區(qū)財政按常住人口比例承擔其余50%。此外，還應考慮有合理的利潤率，以利于引進競爭機制、推進規(guī)模經(jīng)營和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
通過建立規(guī)范的補貼制度，與科學合理的票價制度相結(jié)合，建立起“民眾可支付、財政可承擔、企業(yè)可發(fā)展”的良性發(fā)展機制。這樣，在補貼制度中有政策性虧損的成本因素，有績效考核因素和企業(yè)微利因素，構(gòu)成一個科學合理、充滿活力的補貼制度，而不是消極被動地單純填平政策性虧損。
