普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進九年制義務(wù)教育工作,直至通過省級普九驗收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等與學(xué)校直接相關(guān)的債務(wù)。冀政辦函〔2008〕25號文件指出，按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的總體要求，在嚴(yán)格制止發(fā)生新的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的基礎(chǔ)上，從2008年8月起，到2010年底，基本完成全省農(nóng)村“普九”債務(wù)化解工作，同時建立起制止發(fā)生新的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的穩(wěn)定機制。經(jīng)過幾年來多方努力，普九債務(wù)化解工作取得了顯著成效，總結(jié)出了一些有益的做法，同時也有必要對其存在的問題進行分析。
一、消化普九債務(wù)的做法和體會
普九債務(wù)是全國普遍性存在的問題，債務(wù)問題得不到妥善解決，影響了學(xué)校教學(xué)活動的正常開展，也為基層財政運行增加了潛在風(fēng)險，拖欠時間越長，清欠成本越高。橋東區(qū)政府在財力有限情況下，多年來致力于增加教育投入控制教育債務(wù)，尤其是2007年下決心解決這一頑癥，僅半年時間就消化歷史欠賬571萬元，取得了階段性成果。我們的體會是，首先，領(lǐng)導(dǎo)重視是解決問題的重要前提。區(qū)財政針對教育系統(tǒng)債務(wù)問題專門進行調(diào)研，掌握了相關(guān)數(shù)據(jù)，提出了解決問題的初步設(shè)想。調(diào)研報告引起了區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，責(zé)成教育、財政、發(fā)改相關(guān)部門共同研究，拿出切實可行的解決方案，主要領(lǐng)導(dǎo)多次召開會議聽取匯報并做指示，有力推動了解決欠賬問題的進程。其次，核實數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。教育、財政部門對各學(xué)校普九欠賬時間、項目、金額等財務(wù)資料進行核實整理，涉及基建工程的必須有工程的預(yù)決算報告。對一些欠賬多年債權(quán)主體已不存在無法支付、失去訴訟時效的債務(wù)不再統(tǒng)計；對因工程、產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題抵扣欠賬的相應(yīng)減少債務(wù)規(guī)模。準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為解決欠賬打下了扎實的基礎(chǔ)。再次，相關(guān)部門密切配合建立起消化債務(wù)的長效機制。一是制定還款計劃。區(qū)發(fā)改、教育、財政三部門聯(lián)合發(fā)文，按照逐步解決、先消化欠賬后建設(shè)的思路，多渠道整合經(jīng)費資源，根據(jù)項目具體情況制定還款計劃，力爭5年內(nèi)全部消化。二是多渠道籌集資金。每年市財政下達的教育費附加全部用于解決欠賬，同時積極向上級爭取其他資金支持；各學(xué)校非稅財政收入財力至少20%用于消化欠賬；區(qū)財政預(yù)算內(nèi)投入經(jīng)費中部分用于解決欠賬；在教育布局調(diào)整中整合學(xué)校資產(chǎn)資源，變現(xiàn)資產(chǎn)用于償還欠賬。三是嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。為防止舊賬未解新賬又欠，政府下發(fā)文件規(guī)定投資5萬元以上的基建工程統(tǒng)一由教育局組織施工并辦理財務(wù)手續(xù)，各學(xué)校不得再自行組織基建工程。各中小學(xué)、幼兒園凡有項目欠賬的，在未還清之前一般不得再上新的購置修繕項目。若有特殊情況，如急需配備教育教學(xué)現(xiàn)代化設(shè)施等，要嚴(yán)格按項目審批程序辦理。新上項目必須有確定的資金來源，總投資5萬元以上建設(shè)項目，由教育局分別將可行性報告抄送財政局審核資金來源，提交發(fā)改局預(yù)審，發(fā)改局預(yù)審?fù)獾捻椖拷?jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后實施?？偼顿Y1-5萬元項目，學(xué)校先提交申請，由教育局、財政局共同對工程項目可行性、資金來源等進行審核，共同審批后方可實施。若需財政預(yù)算內(nèi)在預(yù)算安排之外另行投入資金建設(shè)的，需提交區(qū)政府批準(zhǔn)。經(jīng)審批實施的項目，凡可通過政府采購購置的各類物資和服務(wù)，必須參加政府采購。同時，加強項目預(yù)決算審計，各類項目均需由有資質(zhì)的審計機構(gòu)出據(jù)審計決算書，據(jù)此履行付款手續(xù)。
二、關(guān)于普九債務(wù)的思考
在解決問題同時，就普九債務(wù)也引發(fā)了我們進一步思考。為什么這項旨在提高教育教學(xué)水平，改善辦學(xué)條件的工程卻形成了全國性的欠賬遺留問題，這值得深思和借鑒。
(一)普九債務(wù)形成的原因
面對強硬的教育督導(dǎo)考核指標(biāo)，基層政府和教育系統(tǒng)只能“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”。普九達標(biāo)和復(fù)查的具體指標(biāo)非常詳細，設(shè)計指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)較高?？己藢嵤┢谡旮鞯刎斦顩r普遍處于低谷階段，尤其是中西部的貧困地區(qū)。當(dāng)時財政供養(yǎng)人員工資難以保障，增加建設(shè)性投入的財力可行性是不言而喻的。教育達標(biāo)的行政考核要求超越了基層政府財力可能，盡管“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”的道理誰都懂，當(dāng)保工資與高標(biāo)準(zhǔn)的教育達標(biāo)投入相權(quán)衡時，財政只能“一要吃飯、二要建設(shè)”。
校際間的內(nèi)部競爭增加了普九債務(wù)規(guī)模。隨著人們生活水平的提高，對子女上學(xué)越來越重視，引發(fā)了教育資源之爭，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、教學(xué)條件好、師資力量雄厚的學(xué)校人滿為患，班容量超標(biāo)。相應(yīng)的，這樣的熱點校占有的教育資源也多，會有較多的收入來源。校際間攀比效應(yīng)促使各學(xué)校在普九復(fù)查督導(dǎo)之外自行決定上了一些項目，建設(shè)、購置、修繕在無確定資金來源情況下自然又形成了新的欠賬，形成了購建�欠賬�還賬的教育投入怪圈。
這里還不得不提到各級政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分問題，政府級次越低，財力越緊張，而基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、義務(wù)教育等責(zé)任卻要全部承擔(dān)。之所以近年來緩解縣鄉(xiāng)財政困難引起了高度重視，就是說如果不解決，基層政府尤其是困難地區(qū)政府已難以為繼。
(二)普九債務(wù)的負面效應(yīng)
一是政府信譽問題。普九債務(wù)長期不還影響了政府和教育系統(tǒng)的信譽。二是滋生了教育亂收費。在各學(xué)校對財政還賬的期望降低時，面對債主討賬壓力只能各顯其能了，成為了拉贊助、亂收費、辦實體等搞創(chuàng)收行為的潛在動因。三是普九建設(shè)成本問題。提供商品和服務(wù)的承建方明白收回投資需要較長時間，因此在建設(shè)成本中增加了貨幣時間價值因素，而教育系統(tǒng)只能予以默認，無形中增加了普九欠賬成本。通過銀行貸款籌集的建設(shè)資金由于長時間不能償還，較高的利息率和滾動罰息甚至接近貸款本金。四是幼兒園欠賬。普九督導(dǎo)復(fù)查確實提高了學(xué)校的軟硬件建設(shè)水平，示范帶動效應(yīng)也促使幼兒園辦園規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨之水漲船高，形成了普九欠賬外的幼兒園購建欠賬。
(三)普九債務(wù)為何不還
既然普九債務(wù)既成事實，負面效應(yīng)人所共知，那么債務(wù)仍未得到清償原因何在。龐大的債務(wù)規(guī)模，消化起來不是馬上可以解決的，還債就涉及到還債主體，償還普九債務(wù)的還債主體，是學(xué)校、是教育行政主管部門還是財政？在財政財力不予支持情況下，教育行政主管部門和學(xué)校想辦法逐步償還。但農(nóng)村稅費改革、義務(wù)教育全部免收學(xué)費后償債主體自然轉(zhuǎn)嫁到財政，財政是最終的兜底責(zé)任承擔(dān)者。
事實上教育行政主管部門和學(xué)校也意識到最終財政會管的，即便是有些資金來源可以還債，但在支付不得不付的欠賬后，隨著客觀形勢發(fā)展，新上的“班班通”、多媒體電教等工程也須增加投入，有限的資金面對欠賬和新增投入，天平還是傾向了后者。教育系統(tǒng)內(nèi)部也是有考核機制的，校長任期內(nèi)僅是還了多少欠賬，是取得不了成績的。再者校長的人事調(diào)整頻率也在一定程度上影響著債務(wù)清償力度。
賬終需還是要還的，那么在基層財政財力逐步好轉(zhuǎn)的情況下，債務(wù)消化進展仍然緩慢，教育系統(tǒng)質(zhì)疑財政保障不到位。雖然財政財力好轉(zhuǎn)，但方方面面的支出保障壓力使財政不可能全部將財力用于解決普九欠賬，尤其是學(xué)校自行決定上的一些項目財政償還債務(wù)合理性和支出的績效性確實值得商榷。
(四)財政的風(fēng)險意識
控制財政運行風(fēng)險，重要的是政府債務(wù)規(guī)模，在逐步解決了個人部分歷史欠賬后，清償屬政府行為的事業(yè)發(fā)展欠賬必須列入議事日程。在構(gòu)建公共財政的支出框架中，應(yīng)該引入風(fēng)險控制意識，把確屬政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任和償債責(zé)任承擔(dān)起來，而且債越早解決清償?shù)某杀驹降?。清償各類債?wù)時要優(yōu)先把普九債務(wù)列入支出盤子，切實解決這一累積多年的頑癥。
欣聞國家將在今年下大力解決普九欠賬問題，對于基層政府而言，這將是破冰的一個重要機遇。通過各級共同努力，消化欠賬促進教育事業(yè)又好又快發(fā)展，對于構(gòu)建和諧社會將有著非常重要的現(xiàn)實意義。財政部門在處理這個問題上態(tài)度應(yīng)該是積極的，摸清底數(shù)，整合經(jīng)費資源，算清賬。更重要的是以此為鑒，發(fā)揮好公共財政職能，規(guī)范部門支出行為，建立和完善預(yù)算編制和執(zhí)行的決策機制。
