古尚宣
[關(guān)鍵詞]公路資產(chǎn)；體制；管理；思路
[摘 要]根據(jù)十六大提出的國(guó)有資產(chǎn)管理體制原則，對(duì)現(xiàn)行公路管理體制及存在弊端進(jìn)行分析，探討構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制的基本思路和原則。
一、引論
黨的十六大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制做了原則性規(guī)定：在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利和義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。中央和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。這是中央對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出富有創(chuàng)造性的戰(zhàn)略安排。公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建新的公路資產(chǎn)管理體制對(duì)加快我國(guó)公路建設(shè)，維護(hù)公路資產(chǎn)保值、增值具有深遠(yuǎn)意義。本文從公路資產(chǎn)的特點(diǎn)、現(xiàn)行管理體制出發(fā)，結(jié)合十六大報(bào)告提出的國(guó)有資產(chǎn)體制改革的原則探討如何構(gòu)建我國(guó)公路資產(chǎn)管理新體制，確保我國(guó)公路事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的思路。
二、公路資產(chǎn)管理體制改革的必要性。
(一)公路資產(chǎn)的特點(diǎn)
公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，公路資產(chǎn)與其他國(guó)有資產(chǎn)相比具有顯著的特點(diǎn)：
1、公路資產(chǎn)的公益性特征顯著。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將物品分為私人物品和公共物品兩類(lèi)，私人物品具有消費(fèi)上的排他性，而公共物品具有共享性。公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有了公共物品的共享性特點(diǎn)，決定了公路具有公益性特征。
2、公路資產(chǎn)的分散性。由于公路具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣等特點(diǎn)，公路在地域分布上遍及全國(guó)城鄉(xiāng)，公路資產(chǎn)與其他國(guó)有資產(chǎn)相比具有分散性。
3、公路資產(chǎn)數(shù)量龐大，單位價(jià)值高。我國(guó)公路經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，到2002年底全國(guó)公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)175.8萬(wàn)公里，其中高速公路2.52萬(wàn)公里，形成了一筆數(shù)額龐大的國(guó)有資產(chǎn)。公路作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，單位價(jià)值非常高，以西部地區(qū)為例，4車(chē)道高速公路平均每公里造價(jià)一般都需要2000—2500萬(wàn)元左右。
由于公路資產(chǎn)這些特征決定了公路資產(chǎn)管理與一般國(guó)有資產(chǎn)管理要有所區(qū)別。
(二)現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理體制及弊端
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)管理的公路管理體制。國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)（交通部）主管全國(guó)公路工作；縣及以上地方人民政府交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)對(duì)國(guó)道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，公共產(chǎn)品由政府來(lái)生產(chǎn)和分配要比由私人廠商生產(chǎn)和分配更有效率、更加公平。公路作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬政府向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、建造、養(yǎng)護(hù)與管理，才有助于最優(yōu)配置，發(fā)揮最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，我國(guó)公路資產(chǎn)在上世紀(jì)80年代以前主要是國(guó)家財(cái)政單一投資形成的，公路資產(chǎn)管理分別由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)、省道公路資產(chǎn)進(jìn)行管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道公路資產(chǎn)管理工作。公路養(yǎng)護(hù)管理單位屬于國(guó)有事業(yè)單位，公路資產(chǎn)雖未登記入賬，但各公路事業(yè)單位仍然按國(guó)有資產(chǎn)管理的各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行管理，通過(guò)向車(chē)輛征收養(yǎng)路費(fèi)不斷投入資金對(duì)公路進(jìn)行維修、保養(yǎng)，維持公路簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，保護(hù)國(guó)有公路資產(chǎn)的完整和有效使用，防止了國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)了公路所有者的合法權(quán)益，更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，達(dá)到公路資產(chǎn)的保值。從這一層面看，我國(guó)原有的公路資產(chǎn)管理體制與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)開(kāi)放公路開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資，允許國(guó)內(nèi)外企業(yè)依照我國(guó)法律、行政法規(guī)依法建立開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)公路，依法設(shè)立收費(fèi)公路，在國(guó)家批準(zhǔn)的期限內(nèi)向在公路上通行的機(jī)動(dòng)車(chē)輛收取通行費(fèi)，用于還貸或作為公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得，通過(guò)收費(fèi)還貸或收回投入公路建設(shè)的投資。從此，我國(guó)公路建設(shè)逐步打破了國(guó)家財(cái)政單一投資模式，投資來(lái)源渠道呈現(xiàn)多元化，除國(guó)家財(cái)政撥款投入外，通過(guò)國(guó)內(nèi)外銀行借款、國(guó)際金融組織借款，資本市場(chǎng)融資、BOT方式融資以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種投資渠道投入公路建設(shè)，為我國(guó)公路快速發(fā)展提供了有力保障。公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)由全部國(guó)有變成以國(guó)有控股為主、國(guó)內(nèi)外企業(yè)參股等多種經(jīng)濟(jì)成分的公有制形式。公路資產(chǎn)管理體制為事業(yè)資產(chǎn)管理和企業(yè)資產(chǎn)管理并存的格局。
關(guān)于公路商品化問(wèn)題目前還有許多爭(zhēng)論，主要是圍繞著收費(fèi)公路而展開(kāi)的。主要的觀點(diǎn)歸納起來(lái)有：公路設(shè)施屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，屬于應(yīng)當(dāng)由國(guó)家提供的重要公共產(chǎn)品，不屬于競(jìng)爭(zhēng)性物品，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理，不應(yīng)設(shè)立收費(fèi)公路，公路商品化無(wú)助于公路資源的優(yōu)化配置；但從我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情分析，我國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施還滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在公路建設(shè)資金相對(duì)短缺情況下，通過(guò)設(shè)立收費(fèi)公路吸引私人和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的資金投入公路建設(shè)以減少政府借款壓力，加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好為國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展提供良好的條件。因此，全國(guó)人大在制訂《中華人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公路法》）時(shí)將收費(fèi)公路納入該法的調(diào)整范疇，用法律的形式對(duì)公路資產(chǎn)屬性予以明確?！豆贩ā返谖迨鍡l規(guī)定“有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)合同約定的期限屆滿，收費(fèi)權(quán)由出讓方收回。由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，該公路由國(guó)家無(wú)償收回，由有關(guān)交通主管部門(mén)管理?！睆膶?shí)踐看，我國(guó)公路在上世紀(jì)90年代以來(lái)得到飛速發(fā)展。正如前述到2002年底，全國(guó)公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)175.8萬(wàn)公里，其中高速公路2.52萬(wàn)公里，在世界上僅次于美國(guó)名列第二，用了短短的十多年時(shí)間走完發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路建設(shè)三、四十年的發(fā)展歷程，同時(shí)還給國(guó)家增加了一大筆優(yōu)良的國(guó)有資產(chǎn)。
收費(fèi)公路的出現(xiàn)，使得公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，原有的事業(yè)單位型的公路資產(chǎn)管理模式已不適應(yīng)交通事業(yè)發(fā)展，如何管理公路資產(chǎn)是值得深入研究的課題。各級(jí)交通部門(mén)在探索由中央、地方兩級(jí)政府對(duì)公路等基礎(chǔ)設(shè)施行使權(quán)職責(zé)的問(wèn)題上作了有益的嘗試，并提供了積極有益的經(jīng)驗(yàn)。
首先在法規(guī)制度上對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)的管理予以界定。1997年3月財(cái)政部、交通部頒布的《高速公路經(jīng)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管理辦法》明確了公路經(jīng)營(yíng)公司的資產(chǎn)主要組成部分為公路資產(chǎn)，公路及構(gòu)筑物等公路資產(chǎn)屬于公司的固定資產(chǎn) ，公司在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)可以計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和合理的利潤(rùn)收回投資，但其產(chǎn)權(quán)歸屬?lài)?guó)家，收費(fèi)期限界滿，公路公司應(yīng)將完整的、能夠正常運(yùn)行的公路無(wú)償交還國(guó)家，實(shí)現(xiàn)公路國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。確立了公路資產(chǎn)無(wú)論管理方式如何發(fā)生變化，其資產(chǎn)性質(zhì)屬?lài)?guó)有。
其次交通部在行使中央政府職、責(zé)、權(quán)方面通過(guò)委托管理方式確定在公路公司中國(guó)家股的合法地位和權(quán)益。最近幾年，尤其是1996年國(guó)務(wù)院決定將車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算以來(lái)，交通部對(duì)使用這部分資金投入經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，在確立出資人地位問(wèn)題上進(jìn)行了不斷的探索，并先后對(duì)11家公路上市公司中涉及使用中央投入的財(cái)政性資金，通過(guò)委托管理的方式，確定了這些資金在公路上市公司中國(guó)家股的合法地位和權(quán)益。
再次，各?。ㄗ灾螀^(qū)）、市政府對(duì)公路建設(shè)基金投入建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性公路形成的國(guó)有資產(chǎn)管理，在明確職、責(zé)、權(quán)方面也在進(jìn)行探索。1997年財(cái)政部明確公路建設(shè)基金等納入財(cái)政管理后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對(duì)用公路建設(shè)基金投入的經(jīng)營(yíng)性公路或轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)中地方財(cái)政性資金，通過(guò)組建項(xiàng)目公司，委托項(xiàng)目公司代行政府出資人依法進(jìn)行管理，按照國(guó)有股份依法享有權(quán)益分配、資產(chǎn)處置權(quán)。
盡管我國(guó)在公路資產(chǎn)管理上開(kāi)始了一些新的探索，但仍還存在著一些弊端，主要表現(xiàn)在：
1、公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。中央和地方政府對(duì)國(guó)有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是事關(guān)國(guó)有公路資產(chǎn)管理體制的基本問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政體制事實(shí)上已是分級(jí)財(cái)政體制，每級(jí)政府都有自己的預(yù)算，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也在逐步規(guī)范化，中央政府統(tǒng)一享有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)已不符合實(shí)情。中央財(cái)政安排建設(shè)形成的公路資產(chǎn)與地方各級(jí)政府用“自己”的財(cái)力投資形成的公路資產(chǎn)交集在一起，資產(chǎn)關(guān)系的復(fù)雜化也使地方政府產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)方面的要求，造成了目前公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了個(gè)別地方政府在公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中將中央政府、省級(jí)政府本應(yīng)該享有的所有者的權(quán)益轉(zhuǎn)歸地方政府，侵占了出資人的合法權(quán)益。
2、委托及受托的代理關(guān)系不明晰。國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)（交通部）負(fù)責(zé)主管全國(guó)公路工作，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)對(duì)國(guó)道、省道的管理。目前的公路建設(shè)資金基本上是按照“三個(gè)一點(diǎn)”即“國(guó)家補(bǔ)助一點(diǎn)，地方政府自籌一點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)貸款一點(diǎn)”的原則進(jìn)行籌集，中央補(bǔ)助部分主要是納入財(cái)政管理的車(chē)購(gòu)稅（費(fèi)），地方政府投入的也是納入地方財(cái)政管理的公路建設(shè)基金，這兩部分構(gòu)成國(guó)家投入公路項(xiàng)目的資本金，就國(guó)有資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，代表國(guó)家出資人的是中央和地方政府。目前暫由中央和地方交通主管部門(mén)代行出資人權(quán)利的格局，在資產(chǎn)授權(quán)管理問(wèn)題上是缺乏法律依據(jù)的，委托及受托的代理關(guān)系不明晰。
3、中央和地方各級(jí)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)的管理體制尚未理順，管理上分工不明、責(zé)任不清。公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的組成部分。但公路資產(chǎn)的性質(zhì)未有明確的界定，管理的權(quán)限不明、職能分工不清，主要表現(xiàn)在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路方面，公路資產(chǎn)的管理體制有隸屬各級(jí)交通主管部門(mén)的公司型和完全脫離交通主管部門(mén)管理由地方政府直接授權(quán)管理的公司型兩種管理體制。
4、公路資產(chǎn)管理法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理法規(guī)約束力不強(qiáng)。盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)制訂了一些公路國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，但很不健全、很不完善，特別是缺少一部比較完整的國(guó)有公路資產(chǎn)法規(guī)。目前現(xiàn)有的公路資產(chǎn)管理辦法，由于缺少約束力，有法不依的現(xiàn)象還普遍存在，如在公路兩旁控制紅線內(nèi)亂蓋房屋、亂開(kāi)道口，侵占國(guó)有公路資產(chǎn)和車(chē)輛超限、超載運(yùn)輸嚴(yán)重?fù)p壞公路、橋梁、涵洞等公路資產(chǎn)得不到賠償?shù)痊F(xiàn)象仍屢禁不止，造成國(guó)有公路資產(chǎn)的損失。
現(xiàn)行公路管理體制存在的上述弊端已不適應(yīng)黨的“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的要求，因此，重新構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制就顯得十分的迫切和必要。
三、國(guó)有公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)思路
目前對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制如何設(shè)計(jì)、新的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能等問(wèn)題在政府層面還沒(méi)有公開(kāi)，但在理論界已有許多的意見(jiàn)和建議：如由人大以所有權(quán)代表的身份委托政府管理國(guó)有資產(chǎn)，由政府根據(jù)人大的委托自行組建國(guó)有資產(chǎn)管理體系；由人大對(duì)涉及全民利益的有關(guān)重大問(wèn)題，制訂出相應(yīng)的法律法規(guī)，然后交由政府執(zhí)行，與此同時(shí)，建立法定的由政府向人大負(fù)責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告制度，提交給人大進(jìn)行審議；為確保監(jiān)督系統(tǒng)的公正性、權(quán)威性，監(jiān)督系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)不能同歸政府主管，監(jiān)督系統(tǒng)本身又必須受到人民意志的強(qiáng)有力約束，因而監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)直接或間接地接受人大管理、指導(dǎo)。根據(jù)十六大報(bào)告對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的原則，結(jié)合我國(guó)公路資產(chǎn)現(xiàn)有管理體制的特點(diǎn)，從理論上提出公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)思路：即對(duì)國(guó)有公路資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行分類(lèi)管理，即根據(jù)現(xiàn)有公路資產(chǎn)中存在經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)分別進(jìn)行管理，合理界定中央、地方公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順委托與受托代理的法律關(guān)系。由于經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)等關(guān)系，因此，筆者將重點(diǎn)對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)的管理體制進(jìn)行討論。
(一)建立國(guó)有公路資產(chǎn)管理運(yùn)行體系
國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)行體系的建立涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)四大關(guān)系。因此，在理論上該體系應(yīng)由政府獨(dú)立構(gòu)建運(yùn)行，至少應(yīng)分為三個(gè)層次： 第一層次：國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。在國(guó)家和省、市一級(jí)成立國(guó)有資產(chǎn)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，分別直屬于國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)政府，作為全權(quán)管理國(guó)有資產(chǎn)的主管部門(mén)。在這一層次中，中央級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立職能部門(mén)對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)進(jìn)行管理，非經(jīng)營(yíng)性公路則交由地方政府負(fù)責(zé)管理；省級(jí)以下國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立職能部門(mén)對(duì)本轄區(qū)的公路資產(chǎn)（包括經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性公路）進(jìn)行管理。第二層次：國(guó)有公路資本經(jīng)營(yíng)組織即國(guó)有投資、控股或者開(kāi)發(fā)公司。在國(guó)家一級(jí)，擬成立若干投資、控股公司。公司為授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有公路資本的法人實(shí)體，其經(jīng)營(yíng)對(duì)象為具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資本化國(guó)有公路資產(chǎn)即國(guó)有資本，而非實(shí)物形態(tài)的公路資產(chǎn)。公司經(jīng)營(yíng)范圍限于公路資本經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其收益仍應(yīng)作為公路建設(shè)再投資資金。各級(jí)公路經(jīng)營(yíng)公司的職能為：確保國(guó)有資本保值增值，獲取盡可能高的營(yíng)運(yùn)收益。其職責(zé)主要是：負(fù)責(zé)參與公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)制訂和實(shí)施國(guó)有資本的參股及其它形式的再投資計(jì)劃；負(fù)責(zé)管理國(guó)有資本的權(quán)益，進(jìn)行股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、交易。作為約束條件，必須規(guī)定各級(jí)經(jīng)營(yíng)公司只能以其它企業(yè)為載體，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)、招標(biāo)承接和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易等途徑實(shí)現(xiàn)資本經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，公司本身不得從事實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)。第三層次：國(guó)有公路資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)企業(yè)，即通常所稱(chēng)的國(guó)有企業(yè)及擁有國(guó)有資產(chǎn)份額的股份制企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、中外合資企業(yè)等。對(duì)這類(lèi)企業(yè)，應(yīng)將籠統(tǒng)的國(guó)家權(quán)益具體化為中央、地方各級(jí)所代表的國(guó)家權(quán)益，并賦予相應(yīng)的投資收益主體地位。把現(xiàn)有國(guó)有公路資產(chǎn)由原來(lái)的按收益在國(guó)家和地方各級(jí)之間進(jìn)行分配，轉(zhuǎn)換成按產(chǎn)權(quán)份額在國(guó)家和地方各級(jí)之間進(jìn)行分配，這一轉(zhuǎn)移是機(jī)制性轉(zhuǎn)換。
(二)合理界定中央和地方政府對(duì)公路國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系
進(jìn)行國(guó)有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定對(duì)于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者和其他產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。合理界定產(chǎn)權(quán)的原則應(yīng)按照國(guó)家所有、分級(jí)管理，誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)以及兼顧中央、地方利益的原則進(jìn)行。對(duì)于新建公路按照中央、省級(jí)、地市投資比例分別確定；值得關(guān)注的是實(shí)行BOT方式經(jīng)營(yíng)的公路資產(chǎn)，至少在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)尚未移交政府之前，筆者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，除根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同禁止的行為外，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，收益處分權(quán)等，以確保特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益不受到損害。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)，由于其只涉及所有權(quán)、管理權(quán)關(guān)系，在沒(méi)有轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)行為之前，筆者認(rèn)為維持現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方的積極性和維護(hù)國(guó)有公路資產(chǎn)完整性，實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)的保值，使之更好的為國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)仍是十分有利的。
(三)建立起有序而清晰的委托與代理的法律關(guān)系
國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)體系的核心問(wèn)題是明確一系列委托代理與授權(quán)的法律關(guān)系。就公路資產(chǎn)管理而言，由國(guó)務(wù)院按照中央和地方政府的職能，授權(quán)中央和地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)以代理者身份分別承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任。由于公路具有公益性設(shè)施的特點(diǎn)，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)，由中央政府直接授權(quán)地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)，按照投資比例分別由中央、地方國(guó)資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)則以出資者身份依法行使相應(yīng)的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)公路國(guó)有資產(chǎn)保值增值的剛性目標(biāo)。就法律關(guān)系來(lái)說(shuō)，有如下幾層：
首先，國(guó)有資產(chǎn)，顧名思義，其所有權(quán)歸國(guó)家所有全民所有。從法律地位來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬各級(jí)人民代表大會(huì)。然而，人大是權(quán)力機(jī)構(gòu)、立法組織，執(zhí)行的職能歸政府。立法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須相對(duì)獨(dú)立，必須建立起制約制衡關(guān)系。因此，從法律關(guān)系上講，只能是由人大委托政府代表國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，同時(shí)，建立起政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的報(bào)告制度。人大在國(guó)有資產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)體系中的地位、作用?一是立法，二是審議政府所作“關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的報(bào)告”，三是質(zhì)詢、彈劾有關(guān)責(zé)任者。新近成立的國(guó)家資產(chǎn)管理委員會(huì)基本上是按照這一法律關(guān)系運(yùn)作。這樣，就在法律上確立起人大與政府之間的委托代理關(guān)系。
其次，政府在接受委托后，自行獨(dú)立地建立起國(guó)有資產(chǎn)管理體系。各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立直屬于政府的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)。政府與直屬?lài)?guó)資管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系，應(yīng)是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)是代表政府管理國(guó)有資產(chǎn)的行政機(jī)構(gòu)。其職責(zé)主要是依人大通過(guò)的目標(biāo)要求，制訂國(guó)有資產(chǎn)保值增值年度計(jì)劃與長(zhǎng)期規(guī)劃，制訂有關(guān)的政策、規(guī)章及管理制度、辦法，確定各資本經(jīng)營(yíng)組織的目標(biāo)責(zé)任及獎(jiǎng)懲辦法，并與之簽訂合同。
第三，具體負(fù)責(zé)公路資產(chǎn)保值增值的組織應(yīng)是各公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)與各公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的法律關(guān)系是委托代理關(guān)系，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者由國(guó)資管理機(jī)構(gòu)聘任，其經(jīng)營(yíng)指標(biāo)由國(guó)資管理機(jī)構(gòu)確定。直接從事公路資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的各企業(yè)均是獨(dú)立法人，擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)與公路生產(chǎn)營(yíng)運(yùn)企業(yè)之間的法律關(guān)系應(yīng)是法人與法人之間的關(guān)系，是平等的，絕不是上下級(jí)關(guān)系。兩者之間的不同在于功能的不同，即經(jīng)營(yíng)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)方式的不同。前者經(jīng)營(yíng)的是資本，后者經(jīng)營(yíng)的是資產(chǎn)；前者以出資者的身份行使職能，參加管理；后者以法人財(cái)產(chǎn)擁有者的身份負(fù)責(zé)資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。
(四)建立公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算
國(guó)有公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括國(guó)有公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司依照投資份額分配的投資收益、國(guó)有公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的收入。國(guó)有公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出在目前公路建設(shè)資金短缺的情況下，應(yīng)主要用于國(guó)道主干線及重要的經(jīng)濟(jì)干線公路投資，以加快我國(guó)公路建設(shè)步伐，提高全國(guó)道路等級(jí)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。每年初，公路國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)編制資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，交財(cái)政部門(mén)納入預(yù)算體系，報(bào)人民代表大會(huì)審批后執(zhí)行，每年由公路資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行報(bào)告。
四、構(gòu)建新型公路資產(chǎn)管理體制應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
(一)必須建立管理國(guó)有公路資產(chǎn)職能的制衡關(guān)系
國(guó)有公路資產(chǎn)管理體系框架必須體現(xiàn)出：一方面要保證政府能充分獨(dú)立地構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)體系，自主地進(jìn)行有關(guān)決策。另一方面又要使政府行為本身受到應(yīng)有的制衡和監(jiān)督，且這種制衡和監(jiān)督必須充分有效和體現(xiàn)人民整體意志。根據(jù)制衡原理，顯然，它不可能由政府自身承擔(dān)，而只能由對(duì)政府有制衡能力的外部力量即人大承擔(dān)。這是將國(guó)有資產(chǎn)的管理經(jīng)營(yíng)建立在法治基礎(chǔ)上的可靠保證。否則，目標(biāo)偏離和腐敗現(xiàn)象將不可避免。因此，這一制衡關(guān)系應(yīng)為：在國(guó)家和省市一級(jí)，必須建立由政府向人大負(fù)責(zé)的包括公路資產(chǎn)在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)報(bào)告制度，將其列入人大的法定議程并接受人大的審議、質(zhì)詢和彈劾。
(二)要建立科學(xué)、公正、權(quán)威的監(jiān)督系統(tǒng)。
人大對(duì)政府的制衡，必須借助相應(yīng)的監(jiān)督系統(tǒng)才會(huì)真正有效。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督系統(tǒng)，必須直接或間接地接受人大的管理指導(dǎo)。監(jiān)督系統(tǒng)可分為兩個(gè)層次：
第一層次：直接隸屬于人大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從國(guó)家和省一級(jí)說(shuō)，可考慮在人大內(nèi)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益監(jiān)督委員會(huì)。其主要職能為：１立法監(jiān)督，主要是負(fù)責(zé)擬訂有關(guān)法規(guī)、條例；２執(zhí)法監(jiān)督，主要是負(fù)責(zé)檢查有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況；３管理監(jiān)督，主要是定期聽(tīng)取并審核政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告。
第二層次：間接接受人大管理指導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)包括資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)、會(huì)計(jì)師、律師等事務(wù)所，以及其它具有監(jiān)督功能的中介機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)予以監(jiān)督，應(yīng)接受人大的間接管理指導(dǎo)，人大也可以授權(quán)某些中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)某項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)。
(三)正確處理國(guó)有公路資產(chǎn)管理權(quán)限關(guān)系
盡管十六大明確指出關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。但對(duì)于公路這些基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)資產(chǎn)，是由中央政府還是由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)問(wèn)題仍值得研究。筆者認(rèn)為，公路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在地域分布上較廣即公路遍布全國(guó)各地，如果中央財(cái)政投資形成的公路資產(chǎn)由中央政府統(tǒng)一代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，勢(shì)必形成委托與受托之間的代理鏈過(guò)長(zhǎng)，造成效率低下，增加代理成本。因此，必須正確處理好中央和地方政府公路資產(chǎn)管理的權(quán)限。筆者建議由中央政府授權(quán)省級(jí)人民政府代表國(guó)家對(duì)在本省范圍內(nèi)的公路資產(chǎn)管理行使出資人權(quán)利，由省級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)收益按照投資權(quán)益進(jìn)行分配，中央的收益原則上納入預(yù)算管理投入公路建設(shè)。
(四)要積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變
要使新的國(guó)有公路資產(chǎn)管理體制靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要加快政府機(jī)構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置，很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，要通過(guò)消亡、弱化一部分政府職能的辦法，促使一部分機(jī)構(gòu)逐步消亡，一部分機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)移職能。同時(shí)，也要依照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，確定一部分新型的政府職能。在構(gòu)建國(guó)有公路資產(chǎn)管理體制的同時(shí)，將涉及國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)行政權(quán)力逐步集中到國(guó)資管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司充分行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。政府部門(mén)由所有者職能向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，使國(guó)有公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
五、結(jié)束語(yǔ)
通過(guò)上述的分析討論，本文認(rèn)為公路資產(chǎn)作為國(guó)有資產(chǎn)的一部分，由于其固有的公益性特征，其管理體制與一般的國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)有所區(qū)別。因此，在設(shè)計(jì)國(guó)有公路資產(chǎn)管理體制時(shí)，應(yīng)實(shí)行分類(lèi)管理，即根據(jù)現(xiàn)有公路資產(chǎn)中存在經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)分別進(jìn)行管理，同時(shí)合理界定中央、地方公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順委托與受托代理的法律關(guān)系，以確保公路可持續(xù)發(fā)展。
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