編者按：研究發(fā)現(xiàn)，在我國農村地區(qū)，具有更高教育水平的人往往會獲得更多非農就業(yè)的機會。研究還表明，教育投資的社會收益率和個人收益率隨教育階段的上升而下降，在各個教育階段中，以初等教育的收益率為最高。因此，發(fā)展農村教育，首先應該發(fā)展農村義務教育。
通過教育提高農村的人力資本水平，使廣大農村學生獲得和提高參與勞動力市場的能力，對提高農民個人收入，加快農村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。本文通過對嘉興近年來農村義務教育投入的規(guī)模變化研究，分析了該市農村義務教育投入中存在的問題，并提出了完善嘉興市農村義務教育投入機制的建議，以期讓廣大讀者借鑒和思考?！ ?
嘉興市本級農村義務教育投入保障現(xiàn)狀
2005年嘉興市農村義務教育經(jīng)費總支出、財政性義務教育經(jīng)費支出、義務教育一般預算經(jīng)費支出分別為23513.93萬元、22023.02萬元、14092.78萬元，分別較2004年增長24.72%、24.94%、40.58%，農村義務教育投入保障水平不斷提高。義務教育一般預算撥款、市本級財政經(jīng)常性收入、農村義務教育生均一般預算教育事業(yè)費分別為14092.78萬元、210540萬元、2153萬元，分別較2004年增長40.58%、36.53%、42.68%。綜上可見，嘉興市農村義務教育投入實現(xiàn)了“三個增長”，確保了農村義務教育的基本需求。
嘉興市農村義務教育投入保障機制存在的問題
(一)農村義務教育投入供求矛盾突出
據(jù)調查資料，嘉興市南湖區(qū)2003-2005年財政教育投入增長分別為22.9%、25.16%、22.67%，年平均增長率為23.58%。秀洲區(qū)財政教育投入2005年增幅達29%。但財政對教育投入的增長仍然難以跟上教育事業(yè)發(fā)展的需求，供求矛盾較為突出。
(二)農村義務教育投融資渠道單一
2004-2005年嘉興市南湖區(qū)財政一般預算安排的教育投入在教育總投入中的比重分別為55.18%、59.80%；秀洲區(qū)財政一般預算安排的教育投入在教育總投入中的比重分別為58.42%、64.35%。如果再加上其他財政性教育投入——教育費附加及行政事業(yè)收入，則南湖區(qū)占比分別為91.09%、89.61%；秀洲區(qū)則更高，為96.07%、95.88%。
由此可見，嘉興市農村義務教育投入渠道單一，主要依賴于財政對義務教育的投入，沒有形成社會捐資辦學的良好風尚。究其原因，首先在于缺乏應有的激勵機制，對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠；其次，受制度制約，教育部門缺乏有效可行的融資手段，不能利用發(fā)行教育債券或教育公債等外國通行的方法籌措教育資金。
(三)城鄉(xiāng)義務教育投入不均衡
主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教學設施配置有差距；城鄉(xiāng)師資流動不對稱，教師流動呈現(xiàn)單向流動，主要表現(xiàn)為農村學校教師向城鎮(zhèn)流動，而流動的教師又主要是教學水平、學歷和職稱較高的教師。
(四)農村義務教育支出結構不合理與低效率
以嘉興市秀洲區(qū)農村義務教育支出結構為例：在農村義務教育經(jīng)費中，2004、2005年人員支出占總支出的63%和56%，占經(jīng)常性支出的88%和79%，日常辦公經(jīng)費占12%、21%，項目支出占總支出的28%、29%。教師工資經(jīng)費、學校公用經(jīng)費、基建經(jīng)費和助學經(jīng)費四項經(jīng)費的比例關系明顯不合理。
農村義務教育經(jīng)費問題不僅僅是缺錢，還存在著教育經(jīng)費管理的隨意性，缺乏公平性和效率性。
(五)義務教育事權與財權不對稱
“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的教育體制與現(xiàn)行財稅體制存在反差，形成事權與財權不對稱，加重了縣級財政負擔，進而在實施過程中產(chǎn)生了一些新問題，如投入上“以縣為主”，管理上“以縣為主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權又無錢，也沒有責任，“等、靠、要”思想突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村義務教育管理中缺位。
構建農村義務教育投入保障機制的政策建議
1.轉變觀念
(1)樹立正確的政績觀。義務教育的投資周期比較長，顯性的績效不明顯，對一屆政府而言，當期投資難以得到回報，政府績效難以得到體現(xiàn)。因此，應加強宣傳，使各級政府樹立發(fā)展義務教育也是政績的觀念。
(2)轉變義務教育政府包辦的觀念。從國內外經(jīng)驗和歷史經(jīng)驗看，教育產(chǎn)品既可以由公共部門提供，也可以由私人部門提供，也可以混合提供。政府提供義務教育，并不意味著一定要由政府的公立學校來生產(chǎn)教育服務，私立學校只要能夠按照統(tǒng)一的最低教育質量要求提供教育服務，也可以生產(chǎn)教育服務。而我國普遍對教育的提供和生產(chǎn)未作區(qū)分，民間教育投資一直未普遍受到重視。
2.完善制度
(1)完善學校部門預算制度。首先，在編制學校部門預算時，應正確處理和協(xié)調好教育經(jīng)常性支出和項目支出之間的比例關系，在管好項目支出的前提下適當調動學校理財?shù)姆e極性；其次，財政部門應科學測定生均教育成本和教育經(jīng)費需求總量，并將其作為編制計劃和學校預算的主要依據(jù)；其三，實現(xiàn)學校預算編制和教育經(jīng)費分配的科學化、公開化和民主化；其四，加強學校預算執(zhí)行的績效管理，從而保證教育資金來源、政策的一貫性，提高資金的使用效率。
(2)完善義務教育資源配置標準制度。義務教育資源配置標準通常由教育行政主管部門核定，但資金投入?yún)s主要由財政負責。教育部門往往從本部門利益出發(fā)，制定的資源配置標準有過度配置的傾向，甚至超越本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，導致大量教育負債的出現(xiàn)。因此，需要構建新的義務教育資源配置標準測定機制。為避免義務教育資源配置標準財政部門不認可的現(xiàn)象，義務教育資源配置標準測定可委托第三方——社會中介機構承擔，由財政和教育部門共同審定。
(3)完善義務教育成本分擔體制。我國實施分稅制后，各級政府財政收入占比發(fā)生了很大變化，因此在各級政府對義務教育投入的具體責任分擔上，應按照“量能負擔”的原則，根據(jù)各級政府的財政能力確定其對義務教育承擔的相應比例和項目。就嘉興而言，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級政府對農村義務教育投入的具體責任分擔上可以采取按比例和按支出項目分擔相結合方式。
(4)完善農村義務教育經(jīng)費核撥制度。與農村義務教育成本分擔體制相適應，對農村義務教育標準生均成本部分按教育券核撥。借鑒國內外的經(jīng)驗，針對嘉興現(xiàn)實，在農村義務教育中推行教育券制度，首先應通過教育券促進教育公平的廣泛實現(xiàn)，然后要通過教育券促使辦學效率普遍提高。在實踐中，可根據(jù)學生家庭狀況的不同發(fā)給學生不同種類的教育券。值得指出的是，在農村地區(qū)推行教育券制度，教育券的主管部門層次不能太低，否則就很難發(fā)揮其提高效率的作用。同時，當農村囿于客觀條件，擇校余地較小，教育券的使用受到限制時，不能單方面提高教育券的面值，而必須與改善區(qū)域內辦學條件結合起來。對農村義務教育其他投入則應在科學評估的基礎上采取專項資金下?lián)堋?
(5)完善農村義務教育財政轉移支付制度。在既要減輕農民負擔，又要保證農村義務教育健康發(fā)展的政策大背景下，彌補農村義務教育資金的“缺口”的理想途徑就是建立科學合理的農村義務教育財政轉移支付制度。進一步明確各級政府對農村義務教育投入的責任，區(qū)級政府繼續(xù)增加教育投入，同時中央、省、市各級政府逐步加大對農村義務教育轉移支付的力度，切實保障農村義務教育發(fā)展需求。
3.增加總量
(1)增加政府投入，確?！叭齻€增長”。為改變農村義務教育的弱勢地位，首要的是提高財政對義務教育的整體投入力度。目前，嘉興農村義務教育投入總量中，財政性教育投入占80%以上，為此，首先要確?，F(xiàn)有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長，加大義務教育尤其是農村義務教育的投入力度。其次，在保證政府投入的基礎上，要實現(xiàn)“兩個傾斜”，確保教育財政投入增量向義務教育傾斜，義務教育財政投入增量向農村義務教育傾斜。
(2)大力發(fā)展“第三部門”，動員第三種力量投入。一要規(guī)范和鼓勵民辦教育發(fā)展。從規(guī)范角度看，首先，政府應該為民辦教育機構設定一個最低的準入標準；其次，要建立和完善公共服務體系，為學生選擇民辦學校和社會監(jiān)督民辦學校辦學提供必要的信息。從鼓勵角度看，首先，政府應采取一定的方式對民辦學校給予資助。其次，對于優(yōu)秀的民辦學校要給予物質和精神獎勵，包括對民辦學校辦學水平和資格的認可。二要鼓勵社會捐資助學。首先，出臺鼓勵企業(yè)、個人捐資助學的優(yōu)惠政策；其次，對捐資助學貢獻較大的企業(yè)、個人予以精神激勵。如授予“榮譽單位”、“榮譽個人”等。通過上述措施，營造全社會支教、助教氛圍，壯大教育基金，擴大教育基金調劑功能。
(3)積極開展融資體制創(chuàng)新，拓展農村義務教育資金來源渠道。BOT方式融資。采用BOT方式，政府首先確定需要建設的農村中小學項目，然后采用特許權招標等方式選擇開發(fā)商，開發(fā)商根據(jù)政府的要求自行融資建設，學校建成后由開發(fā)商運營一定期限，運營期滿，學校整體移交政府。發(fā)行教育彩票融資。
4.提高效益
(1)調整農村義務教育學校布點。根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)劃調整的實際，按照“高中階段學校向縣城集中、初中向中心鎮(zhèn)集中、中心小學向鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)所在地集中、新增教育資源向城鎮(zhèn)集中”的原則，結合危房和薄弱學校改造，統(tǒng)籌規(guī)劃學校布局，逐步實現(xiàn)學校布局合理化、辦學條件標準化、教育管理規(guī)范化，進而提高農村義務教育的辦學水平和辦學效率。
(2)優(yōu)化農村義務教育資源配置。優(yōu)化農村義務教育資源配置包含兩方面內容：一是通過加大農村義務教育投入提高農村義務教育資源質量；二是對現(xiàn)有的農村義務教育資源進行優(yōu)化組合。
(3)加強農村義務教育經(jīng)費管理。一方面，要加強教育經(jīng)費管理隊伍的建設，通過平等競爭、優(yōu)化組合、下崗交流等方式，建立起一支能適應社會主義市場經(jīng)濟和教育改革發(fā)展需要、合格、稱職的教育理財隊伍。另一方面，學校要嚴格執(zhí)行有關財務制度，規(guī)范自己的財務收支行為，管好用好有限的教育經(jīng)費，提高經(jīng)費的使用效率。
5.強化監(jiān)管
要充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用、發(fā)揮和政府機構的監(jiān)督作用、發(fā)揮新聞媒體和輿論對教育經(jīng)費管理的監(jiān)督作用以及農村義務教育利益相關方的監(jiān)督作用。
