摘要：結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金管理使用的特點對公共資金績效審計的目標(biāo)及重點、審計評價標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)、審計技術(shù)方法和審計實施過程等進行分析，探討建立可供實務(wù)操作的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金績效審計框架。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金及項目 績效審計
績效審計是現(xiàn)代審計發(fā)展的一種必然趨勢，是審計人員運用審計程序和方法，重點關(guān)注公共資金用得“對不對”、“好不好”，并依據(jù)有關(guān)法規(guī)和評價標(biāo)準(zhǔn)，對公共資金支出和資源利用情況的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價，找出影響公共支出效益的原因，提出改進建議，促進其規(guī)范管理、提高效益的一種審計方式。筆者現(xiàn)結(jié)合本地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金及項目效益審計的情況，就如何確定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金審計目標(biāo)及審計重點、實現(xiàn)審計全覆蓋、提高使用績效談點個人意見。
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的有效措施，是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入的重要途徑，因此，審計要跟進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金的使用和項目建設(shè)管理，確保項目經(jīng)濟效益和社會效益最大化。
一、做實調(diào)查了解，確定審計目標(biāo)。要徹底改變過去那種重審計過程，輕調(diào)查了解的錯誤認識和做法，真正把調(diào)查了解作為審計的一個重要環(huán)節(jié)抓好，做到調(diào)查內(nèi)容廣、收集資料全、調(diào)查方式活、職業(yè)判斷準(zhǔn)。只有做實調(diào)查了解等審前準(zhǔn)備工作，才能增強財政審計的針對性、有效性，有效提高工作效率，并確保審計工作質(zhì)量。一是學(xué)習(xí)政策規(guī)定。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金屬涉農(nóng)資金，涉及的政策規(guī)定多，即國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法、調(diào)整農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目評估辦法等，這些辦法政策性強，標(biāo)準(zhǔn)要求高，審計人員要重點掌握禁止性規(guī)定、了解資金及項目管理的基本要求。二是了解職能定位。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目具體由地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室（以下簡稱農(nóng)發(fā)辦）組織實施與管理，通過查看“三定方案”，了解農(nóng)發(fā)辦職能范圍、業(yè)務(wù)活動等情況，通過抽查竣工項目檔案，追蹤相關(guān)業(yè)務(wù)處理流程，掌握項目立項、申報，工程招標(biāo)、組織實施，資金的管理及使用，工程完工后移交、管護等運行程序。三是熟悉財務(wù)管理。通過學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財務(wù)管理辦法，調(diào)閱財務(wù)電子數(shù)據(jù)，對比業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，分析資金流向，熟悉財務(wù)管理流程?？傊?，要突出事前分析解剖，主要是運用計算機對采集回來的財務(wù)收支數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)進行多維分析，把握審計事項總體特征，堅持以項目為載體、以資金為主線、以效益為落腳點的工作思路，通過審計，達到以下目標(biāo)：一要充分揭示和反映項目資金管理使用中存在的違紀違規(guī)問題；二要在堅持真實合法審查的基礎(chǔ)上，考核項目經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)情況。
二、做細審計測試，選準(zhǔn)審計重點。審計測試包括內(nèi)部控制制度測試和審計項目實質(zhì)性測試，要通過審計測試發(fā)現(xiàn)部門單位管理的簿弱環(huán)節(jié)，確定審計重點和實質(zhì)性測試的范圍，合理安排審計力量，有效利用審計資源，提高審計效率，實現(xiàn)審計目標(biāo)。審計人員通過檢查、詢問、查閱、觀察等審計程序了解被審單位的內(nèi)部控制的運行情況，對內(nèi)部控制的運行情況和控制風(fēng)險作出初步評價，對準(zhǔn)備信賴的內(nèi)部控制進行符合性測試，了解被審計單位的控制政策和程序是否實際發(fā)揮作用，以此確定審計關(guān)注的重點，對通過符合性測試發(fā)現(xiàn)制度缺失和執(zhí)行不足的問題，確定實質(zhì)性測試的范圍，然后利用評價結(jié)果確定實質(zhì)性測試范圍。要通過審計測試，確定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金及項目績效審計的重點內(nèi)容：
——項目計劃的審計。重點調(diào)查項目庫建立；項目的選擇是否符合國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資的方向；可行性報告是否由具有資質(zhì)的單位編制或組織有關(guān)專家評審等。
——資金籌集的審計。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的來源廣泛，包括中央財政資金、省級財政配套資金和本級財政配套資金、農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌資金及其他資金等。中央財政資金和省級財政配套資金一般都隨項目計劃批復(fù)撥付到位，對資金籌集審計調(diào)查的重點是對地方財政配套資金的真實性進行審計調(diào)查。一是對配套資金到位率的審計。二是對虛假配套的審計。三是關(guān)注農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌投勞資金實際到位情況，有無建立籌資投勞臺賬，投資投勞的內(nèi)容是否真實。
——資金管理和使用的審計。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金是以項目為單位進行明細核算，財務(wù)管理實行縣級報賬制度。資金使用分五個方面：水利措施、農(nóng)業(yè)措施、林業(yè)措施、科技措施和項目前期費。審計要重點關(guān)注農(nóng)發(fā)資金是否實行專戶管理，專賬核算，資金分配是否按照上級農(nóng)發(fā)部門批復(fù)的數(shù)額安排，是否做到了?？顚Ｓ?，是否采取縣級財政報賬制度，是否嚴格執(zhí)行資金直達項目承建單位和物資供應(yīng)商。同時要審查農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等項目建設(shè)支出真實合規(guī)性；科技推廣經(jīng)費安排比例是否超標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍是否符合規(guī)定、報賬支出是否真實合規(guī)；項目管理費的提取比例是否合規(guī)，支出是否符合管理費使用范圍。在審計過程中，要注意發(fā)現(xiàn)案件線索，對弄虛作假侵占、套取“農(nóng)發(fā)”資金等問題，要追查。
——項目工程的審計。目前，農(nóng)發(fā)資金大部分用于工程項目支出，工程質(zhì)量好壞、工程決算真實性以及工程管護情況對農(nóng)發(fā)項目支出真實性和效益發(fā)揮具有重要影響。項目工程審計應(yīng)重點關(guān)注：一是項目計劃完成情況。審查項目單位有無擅自調(diào)整項目計劃，變更項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模等問題，有無項目計劃未按期完工的現(xiàn)象；有無長期拖欠工程款的行為。二是項目招投標(biāo)情況。審查工程項目建設(shè)是否實行了招投標(biāo)制度，重要物資是否實行了政府采購，招投標(biāo)和政府采購程序是否符合國家規(guī)定，招投標(biāo)內(nèi)容與擴初設(shè)計內(nèi)容一致。三是農(nóng)業(yè)措施工程完成情況。農(nóng)業(yè)措施主要包括土地平整、修建機耕道、清淤圍堰等，其中資金主要用于土地平整。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)《農(nóng)村社會經(jīng)濟統(tǒng)計年報》中取得該項目區(qū)所涉及村組的實際面積，與擴初設(shè)計中上報的土地治理面積比對，發(fā)現(xiàn)有無虛報土地治理面積。四是水利措施工程完成情況。要重點審查泵站、機井、橋、涵、閘等設(shè)備和建筑物的實際完工數(shù)量、規(guī)格是否與擴初設(shè)計一致。對工程造價進行核實，對決算金額明顯異常的應(yīng)予以追查。通過工程造價審計和實地抽查，審查有無多報建筑物和工作量，套取資金的行為。五是林業(yè)措施工程完成情況：審查購置的苗木種類及數(shù)量是否與項目區(qū)種植的苗木一致，購置及實際綠化規(guī)模是否與擴初設(shè)計一致。六是項目管護制度落實情況。重點檢查是否建立、完善了管護制度，已建工程是否辦理移交手續(xù)以及管護制度的落實情況，是否存在管護制度落實不到位，導(dǎo)致農(nóng)發(fā)建筑毀損，效益不能發(fā)揮問題。
三、創(chuàng)新審計方法，實現(xiàn)審計目標(biāo)。開展農(nóng)發(fā)資金及項目審計應(yīng)以項目資金和項目工程為主線開展審計工作，在項目資金的審計上，順著資金流向，從項目資金的來源和使用方向組織賬面審計，一直追到資金流的末端；在工程項目審計上，對照決算資料，實地查看現(xiàn)場，重點核對U型渠、漿砌石渠、機耕路、攔水壩、泵站等建筑物。另延伸審計農(nóng)發(fā)辦經(jīng)費賬，關(guān)注與項目賬上的資金往來，查實有無將項目資金轉(zhuǎn)入經(jīng)費賬的情況。沿著項目資金與工程項目實行“七個對比”開展農(nóng)發(fā)項目審計。一是項目實際到位金額與項目批復(fù)金額對比。結(jié)合資金流向?qū)~面進行審計，檢查與項目資金賬戶相關(guān)的財政收付中心戶、非稅收入戶、國庫賬戶、農(nóng)發(fā)辦經(jīng)費賬戶，檢查有無將套取的農(nóng)發(fā)資金存入上述賬戶中，可核實資金到位率，并能發(fā)現(xiàn)自籌資金是否到位、地方配套資金是否落實。二是項目實際支出金額與項目實際資金對比。通過賬面審計，查實國庫實際撥入的項目資金，剔除虛假配套、虛報工程量套取的農(nóng)發(fā)資金、虛假科技投入后實際用于項目的資金，核實資金利用率。三是項目擴初設(shè)計與項目竣工決算對比。將項目工程擴初設(shè)計和項目竣工決算分農(nóng)業(yè)措施、水利措施、林業(yè)措施、科技措施、項目管理費進行分類匯總，分措施進行對比，找出調(diào)整擴初設(shè)計的項目和金額，看擴初設(shè)計是否經(jīng)過報批，并結(jié)合實地測量工程，看調(diào)整擴初設(shè)計是否符合工程實際。四是項目竣工決算與實際工程對比。通過車跑尺拉實地抽查U型渠長度，農(nóng)路的長度、寬度、厚度，清點攔水壩、泵站的數(shù)量、工程量和型號規(guī)格，結(jié)合招投標(biāo)資料、竣工驗收、現(xiàn)場簽證單核實實際工程量和金額，對照項目竣工決算，找出差額，揭露虛報工程量套取項目資金、在項目區(qū)外建工程等違規(guī)行為，追查套取項目資金的去向。五是U型渠賬面采購數(shù)量與領(lǐng)用數(shù)量對比。通過賬面審計，重點檢查U型渠賬面采購數(shù)量并與施工單位領(lǐng)用數(shù)量進行對比，發(fā)現(xiàn)差異，生成審計疑點，如果領(lǐng)用數(shù)量大于采購數(shù)量就有可能套取農(nóng)發(fā)資金的情形，如果領(lǐng)用數(shù)量小于采購數(shù)量就有可能轉(zhuǎn)移U型渠材料用于項目區(qū)外，發(fā)生差異時應(yīng)到生產(chǎn)廠家核實采購發(fā)票的真?zhèn)?，核實實際采購數(shù)量。六是賬面反映向農(nóng)戶發(fā)放物資與深入農(nóng)戶調(diào)查情況對比。從賬面反映發(fā)放物資和技術(shù)培訓(xùn)的花名冊中隨機實地抽查走訪農(nóng)戶，向農(nóng)民核實物資發(fā)放（農(nóng)藥、種子、化肥）情況，進而核實科技投入的真實性，追查通過虛假發(fā)放物資的手段套取的科技經(jīng)費真實去向。七是項目申報治理面積與項目區(qū)實際面積對比。結(jié)合《農(nóng)村社會經(jīng)濟統(tǒng)計年報》和項目核心區(qū)相關(guān)村組調(diào)查，核實核心區(qū)真實面積與項目申報的治理面積對比，看有無虛報治理面積的情形。通過上述各項指標(biāo)對比分析，可以查實虛報土地治理面積、自籌資金不到位、地方財政虛假配套、虛報工程量套取項目資金、虛假科技投入等違規(guī)情況，配合走訪調(diào)查農(nóng)戶等方法，可實際掌握項目產(chǎn)生的實際效益，實現(xiàn)審計目標(biāo)。
四、科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，開展績效評價。在堅持真實、合法審計的基礎(chǔ)上，開展效益評價是農(nóng)發(fā)資金效益審計調(diào)查的重點和難點。建立經(jīng)審計初步核實的效益量化指標(biāo)評價體系是有效開展效益評價的前提和基礎(chǔ)。在審計的基礎(chǔ)上初步建立了兩類效益指標(biāo)體系，在效益評價時可供參考。一是農(nóng)發(fā)項目經(jīng)濟、社會效益指標(biāo)體系。項目區(qū)經(jīng)濟效益指標(biāo)，主要包括糧食產(chǎn)量、油料產(chǎn)量、糧油產(chǎn)值、農(nóng)民純收入等4項指標(biāo)。通過上述指標(biāo)的增減變化情況，與擴初設(shè)計所要達到的預(yù)期目標(biāo)相對比，與項目建成前后指標(biāo)相對比，分析項目經(jīng)濟效益的實現(xiàn)程度，并分析存在差異的原因；項目區(qū)社會效益指標(biāo)，主要包括新增耕地面積、新增灌溉面積2項指標(biāo)。通過項目區(qū)項目實施年度與結(jié)束年度耕地面積和灌溉面積的變化，反映項目實施產(chǎn)生的社會效益，并與擴初設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)相比對，分析項目社會效益的實現(xiàn)程度，并分析存在差異的原因。二是農(nóng)發(fā)資金管理使用效率指標(biāo)<資金運行效益指標(biāo)>。資金到位率=實際撥付到農(nóng)發(fā)資金專戶的資金額（含上級財政預(yù)留的監(jiān)理費）/按項目批復(fù)應(yīng)到位金額（含自籌資金、監(jiān)理費）×100%；資金利用率=實際用于項目的支出金額（包括預(yù)留的質(zhì)量保證金）/實際到位的金額（撥入專戶的項目資金+省直接撥到專戶的監(jiān)理費）×100%；資金有效率=實際用于項目的支出金額/該項目批復(fù)應(yīng)到位金額×100%。三是主要工程量實際完成率和達標(biāo)率。主要將實際竣工完成的平整土地面積、攔水壩、泵站、排灌站、硬化渠道、購置農(nóng)業(yè)機械（臺）與其擴初設(shè)計工程量進行比較，考察項目主要工程量的實際完成率，關(guān)注工程是否達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，分析實際完成率和工程達標(biāo)率對農(nóng)發(fā)項目效益發(fā)揮的影響。
五、突出“四個”結(jié)合，實現(xiàn)審計全覆蓋。對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金及項目實行審計全覆蓋是促進項目規(guī)范管理、發(fā)揮項目綜合效益的重要推力，確?；菝耥椖炕菁懊裆Ｒ皇墙y(tǒng)一組織與分頭審計相結(jié)合。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目一般以省為單位統(tǒng)籌安排，因此，審計項目計劃也可以由省級審計機關(guān)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一制定方案，統(tǒng)一審計時間，統(tǒng)一審計匯總，統(tǒng)一綜合分析，采取上審下、交叉審或同級審等組織形式由各地審計機關(guān)配合實施，既能整合審計資源，又能實現(xiàn)信息資源共享，為黨委政府提供有價值的審計專報，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用。二是專項檢查與重點審計相結(jié)合。省里每年組織農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的驗收和專項檢查，審計部門可以分析借鑒專項檢查成果，對項目完成好的地方和單位可以采取抽查審計，對檢查中存在問題的項目和單位進行重點審計，這樣可以減少工作量，提高審計時效。三是預(yù)算執(zhí)行審計與專項審計相結(jié)合。以構(gòu)建財政審計大格局為契機，以部門預(yù)算執(zhí)行審計為基礎(chǔ)，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金作為審計事項予以重點關(guān)注，可以有效避免重復(fù)進點、重復(fù)審計問題的發(fā)生，提高審計工作效率。四是跟蹤審計與日常審計相結(jié)合。推行項目審計前置制度，使審計監(jiān)督關(guān)口前移，將大型農(nóng)發(fā)項目納入跟蹤審計范圍，從項目申報、實施、驗收全過程開展監(jiān)督，確保完成項目擴初設(shè)計和工程建設(shè)質(zhì)量，將小型農(nóng)發(fā)項目分年度納入審計項目計劃，組織日常審計，不僅可以做到重點突出，提高審計實效，而且能有效增加審計覆蓋面。通過“四個”結(jié)合，可以實現(xiàn)有深度的、有重點的、有步驟的、有成效的全覆蓋。（楊義兵）
