編者的話:
組織結(jié)構(gòu)反映了組織成員之間的分工協(xié)作關(guān)系，不同的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮出的組織機能的作用、效果也完全不同。集中采購機構(gòu)作為非營利性質(zhì)的事業(yè)法人單位，是政府采購工作的主要當事人之一，承擔著政府集中采購的重任，不僅要對采購人、供應(yīng)商負責，還要對國家、政府負責；不僅是反腐倡廉、防治商業(yè)賄賂的前沿陣地，還是各種利益分配的集散地和社會關(guān)注的焦點。這就決定了集中采購機構(gòu)在設(shè)計組織機構(gòu)時，不能等同于一般的組織。因此，本版特約請江蘇省政府采購中心龔云峰先生以該中心內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置為案例，對集中采購機構(gòu)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行探討。希望使各地的集中采購機構(gòu)在內(nèi)部設(shè)置上更加合理，從而達到讓集中采購機構(gòu)規(guī)范、廉潔運行的目的。
設(shè)置原則
《政府采購法》規(guī)定：集中采購機構(gòu)應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購活動的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權(quán)限應(yīng)當明確，并相互分離。因此，集中采購機構(gòu)在設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)時，必須把《政府采購法》的規(guī)定和各地集中采購機構(gòu)的具體工作職責結(jié)合起來，主要應(yīng)體現(xiàn)以下3個原則：
一是責任分離原則。即在集中采購機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置不同的部門，不同的部門分別承擔不同的工作責任，每一個部門都不能對某一個采購項目從頭到尾完全負責到底，避免個別部門權(quán)力過于集中。一旦出現(xiàn)問題，責任由所有相關(guān)部門分擔，但可以追訴個別部門的主要責任。
二是相互監(jiān)督原則。根據(jù)《政府采購法》的要求，部門與部門之間應(yīng)該存在一種相互監(jiān)督的關(guān)系，負責后一工序的部門應(yīng)對負責前一工序部門的工作情況進行監(jiān)督，對關(guān)鍵崗位需專門設(shè)置監(jiān)督部門，給予重點監(jiān)督。
三是運行流暢原則。一個組織的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，要保證組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)程序中沒有反向的路徑和循環(huán)的回路，并為程序中每一項活動落實具體的負責部門。
組織結(jié)構(gòu)
從我國目前省級集中采購機構(gòu)的編制來看，大多機構(gòu)編制在15-50人之間，按規(guī)模劃分應(yīng)屬于小型組織。小型組織的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，大致可以分成3種類型：直線型組織結(jié)構(gòu)、直線職能型結(jié)構(gòu)、矩陣型結(jié)構(gòu)
組織結(jié)構(gòu)是隨著生產(chǎn)力和社會的發(fā)展而不斷發(fā)展的，每一種類型的組織結(jié)構(gòu)都有其優(yōu)點和缺點，都有一定的適用范圍，世界上沒有也不可能存在適用于一切情況的十全十美的組織結(jié)構(gòu)，并且每一種合理的組織結(jié)構(gòu)，相對于一定的條件來說，都有其優(yōu)越性，而當條件發(fā)生變化時，它就會逐漸喪失其合理性。因此，籠統(tǒng)地問哪種組織結(jié)構(gòu)最好，離開具體條件是無法做出明確的判斷的。但是，相對于某一組織特定的條件來說，必定有一種更有利于提高管理效率的，因而也是最佳的組織結(jié)構(gòu)。否則，就沒有研究組織結(jié)構(gòu)的必要，也沒有改革組織結(jié)構(gòu)的必要了。最佳的組織結(jié)構(gòu)，是最適合組織存在的特定條件的結(jié)構(gòu)。常見的組織結(jié)構(gòu)的類型有：直線制、職能制、直線職能制、事業(yè)部制、矩陣制結(jié)構(gòu)等。
從我國目前省級集中采購機構(gòu)的編制來看，大多機構(gòu)編制在15-50人之間，按規(guī)模劃分應(yīng)屬于小型組織。小型組織的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，大致可以分成以下3種類型：
直線型組織結(jié)構(gòu)
直線型組織結(jié)構(gòu)的特點是：組織中各種職位按垂直系統(tǒng)直線排列，各級主管人員對所屬下級有直接的一切職權(quán)，組織中每一個人只能向一個直接上級負責。
直線型組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是結(jié)構(gòu)簡單，權(quán)責分明，指揮統(tǒng)一，運營成本低，反應(yīng)迅速、靈活。
這種模式的一個主要缺陷是，每個部門、每個人僅對自己的工作負責，相互之間缺少監(jiān)督，容易成為供應(yīng)商的攻擊對象，發(fā)生不廉潔的行為。
這種組織機構(gòu)在集中采購機構(gòu)中得到最廣泛的應(yīng)用，因為每個部門都有相關(guān)的采購業(yè)務(wù)范圍，部門中每個員工都有具體的采購項目分工，從接受項目開始，一直到該項目采購結(jié)束，均由一個項目經(jīng)辦人負責，采購效率高。
直線職能型結(jié)構(gòu)
純粹意義上的職能型結(jié)構(gòu)在實際組織結(jié)構(gòu)中很少存在，大多演變成是一種以職能為導向的直線職能型組織結(jié)構(gòu)形式。
直線職能型結(jié)構(gòu)的特點是：將同類專業(yè)人員集合在各自專門的職能機構(gòu)內(nèi)，并在各自的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)分工合作，任務(wù)集中明確，上行下達。
直線職能型結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是：有利于各部門工作的專業(yè)化和高效化。這種模式能從專業(yè)化中取得優(yōu)越性，將同類專家歸在一起可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟，減少人員和設(shè)備的重復配置，通過給員工們提供與同行們“說同一種語言”的機會而使他們感到舒服和滿足。有利于高層領(lǐng)導的集中統(tǒng)一指揮。
直線職能型結(jié)構(gòu)的缺點是：部門間協(xié)調(diào)困難；沒有一項職能對最終結(jié)果負責；不利于未來的高層人才的培養(yǎng)。
矩陣型結(jié)構(gòu)
矩陣型組織結(jié)構(gòu)，是指由縱橫兩套管理系統(tǒng)組成的組織結(jié)構(gòu)：一套是縱向的職能領(lǐng)導系統(tǒng)，另一套是為完成某一任務(wù)而組成的橫向項目系統(tǒng)，橫向和縱向的職權(quán)具有平衡對等性。
在矩陣型組織結(jié)構(gòu)圖中可以看出，上部排列的是綜合、人事、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等類似的職能部門，但在縱坐標上增加了集中采購機構(gòu)目前正開展的各類項目，每一項目由一名負責人領(lǐng)導，他將為其負責的項目從各職能部門中抽調(diào)有關(guān)人員。這樣在橫向的傳統(tǒng)職能部門基礎(chǔ)上增加縱向坐標的結(jié)果，就將職能部門化和產(chǎn)品部門化的因素交織在了一起，因此稱之為矩陣。
矩陣型組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點主要是：有利于各職能部門間的協(xié)作和配合，及時溝通情況、解決問題；適應(yīng)能力強；有利于出現(xiàn)新思想、新觀點。
矩陣型組織結(jié)構(gòu)的缺點是：穩(wěn)定性差；雙重領(lǐng)導，權(quán)責不清；容易造成混亂，并隱藏著權(quán)力斗爭的傾向。
矩陣型結(jié)構(gòu)適用于采購項目多且變化大的集中采購機構(gòu)，特別適用于經(jīng)常承擔一些重大采購項目的集中采購機構(gòu)。當組織面臨較高的環(huán)境不確定性，組織目標需要同時反映技術(shù)和項目雙重要求時，矩陣型結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種理想的組織形式。
研究探討
筆者認為，集中采購機構(gòu)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置應(yīng)建立直線職能型的組織結(jié)構(gòu)，部門內(nèi)部實行直線型管理，同時，輔之以矩陣型組織機構(gòu)，可以保持整個集中采購機構(gòu)內(nèi)部組織的穩(wěn)定性和靈活性
一個組織選擇怎樣的結(jié)構(gòu)，取決于3個方面：結(jié)構(gòu)的復雜性、正規(guī)性和集中化。組織結(jié)構(gòu)的復雜性包括組織內(nèi)的部門化和管理的層次等；正規(guī)性是組織中依靠各種規(guī)章制度和管理職工的程度；集中化指的是組織中決策權(quán)所處的位置，管理幅度的大小在很大程度上與集中化程度有關(guān)。
同時，通過實踐經(jīng)驗和科學資料的總結(jié)，一個有效的組織結(jié)構(gòu)都具有以下特點：
第一，清楚地規(guī)定部門、隊、組、小組等每個工作人員的義務(wù)和權(quán)利；
第二，工作人員的義務(wù)和權(quán)利是彼此相符合的、相互平衡的；
第三，權(quán)利路線是被明確標記出示的，即每一個人自己的工作結(jié)果對某一個領(lǐng)導人負責；
第四，職責最大限度地分解，直至每一個工作人員承擔一個職能；
第五，做出管理決定和將決定傳遞給執(zhí)行者的職能是在額定的和估計的可能范圍內(nèi)進行的；
第六，一個工作人員監(jiān)督和領(lǐng)導不超過8個人的工作，同時，這些人的職能是相互聯(lián)系的；
第七，在出現(xiàn)各種條件的情況下，組織屬于朝著簡化的方面變革；
第八，在各環(huán)節(jié)之間，在所有必要的場合下，建立直接的橫向關(guān)系；
第九，決定權(quán)在最大可能的程度上被下放到基層。
根據(jù)以上理論，結(jié)合目前《政府采購法》的規(guī)定和集中采購機構(gòu)的現(xiàn)狀，從結(jié)構(gòu)的復雜性、正規(guī)性和集中化3方面來看：集中采購機構(gòu)的人員編制和性質(zhì)等原因，決定了組織的復雜性不高，管理的層次不應(yīng)太多，最多分為3級管理層次；但集中采購機構(gòu)的工作特點和性質(zhì)，要求組織中的每個部門和工作人員必須嚴格按照各種規(guī)章制度從事政府采購工作，即組織的正規(guī)性強；同時，由于集中采購機構(gòu)內(nèi)部機構(gòu)需建立相互監(jiān)督的機制，因此集中采購機構(gòu)的決策權(quán)不可能分散到內(nèi)部各部門，而應(yīng)在集中采購機構(gòu)的最高管理層，即中心主任一層。
如果集中采購機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置采用的是直線型組織機構(gòu)，一個項目經(jīng)辦人負責職責范圍內(nèi)采購項目的所有采購活動，在近期內(nèi)能夠適應(yīng)集中采購工作的需要，能為采購人提供更快捷、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，符合運行順暢的原則。但從長期來看，對每個項目經(jīng)辦人和相關(guān)部門而言，需承擔的風險過大，容易成為采購人和供應(yīng)商侵蝕的對象，變分散采購為集中腐敗，最終對組織產(chǎn)生不利影響，不符合責任分離和相互監(jiān)督的原則。
如果集中采購機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置采用的是直線職能型組織機構(gòu)，可以將機構(gòu)內(nèi)部的專業(yè)人員集中在相應(yīng)的專門職能部門內(nèi)，任務(wù)集中明確，有利于各部門工作的專業(yè)化和高效化，且不同的部門之間可以通過職責的不同實現(xiàn)相互監(jiān)督，符合責任分離和相互監(jiān)督的原則。但各部門工作的高效化，不能代表整個組織運行的高效，部門之間容易發(fā)生銜接上的矛盾，產(chǎn)生組織間的內(nèi)耗，需要部門間建立有機的、直接的橫向關(guān)系，才能保證整個組織的有效運行。
集中采購機構(gòu)所承擔的集中采購工作，可以大致分成日常型采購和項目型采購兩大類型。對于日常型采購，可以由集中采購機構(gòu)內(nèi)部常設(shè)職能部門負責。但對于項目型采購，通常每年辦理次數(shù)不多，但金額較高，對社會影響力大，則可以臨時組織各職能部門相關(guān)人員組成項目小組，變成矩陣型組織機構(gòu)，專門承擔該類型項目采購，有利于發(fā)揮各職能部門的綜合優(yōu)勢，避免部門間的互相推諉，提高采購效率和效益。
綜合以上分析，根據(jù)《政府采購法》和機構(gòu)設(shè)置的基本原則，筆者認為，集中采購機構(gòu)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置應(yīng)建立直線職能型的組織結(jié)構(gòu)，按照不同采購工作職能，設(shè)置相應(yīng)的職能部門，且部門間能夠?qū)崿F(xiàn)相互監(jiān)督。部門內(nèi)部實行直線型管理，即一級對一級負責，發(fā)揮機構(gòu)每個員工的才能和積極性。按照政府采購的基本程序，可以將采購工作分成采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂4個基本環(huán)節(jié)，按照這4個基本環(huán)節(jié)分別設(shè)置不同的部門，每個部門分別賦予相應(yīng)的職能，即實行分段式采購，并在內(nèi)部明確部門與部門之間的橫向聯(lián)系工作程序，既可以保證整個組織運行的流暢，又可以實現(xiàn)責任分離和相互監(jiān)督的原則。同時，輔之以矩陣型組織機構(gòu)，對重大采購項目臨時組建項目小組，項目結(jié)束后小組立即解散。通過這種常設(shè)的直線職能型組織機構(gòu)和臨時的矩陣型機構(gòu)，可以保持整個集中采購機構(gòu)內(nèi)部組織的穩(wěn)定性和靈活性。
具體應(yīng)用
按照采購程序，將采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂職能分別賦予不同的部門，每個部門只負責整個采購過程中的一段，稱作分段式采購
根據(jù)以上設(shè)計思想，在江蘇省財政廳領(lǐng)導的大力支持下，并在借鑒其他兄弟采購中心實踐的基礎(chǔ)上，自2006年5月起，江蘇省政府采購中心改變自成立以來一直實行的一人負責制，即項目經(jīng)辦人自受理委托開始，制作采購文件，采購現(xiàn)場組織，直至合同簽訂都是一個人負責，開始對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能進行調(diào)整。按照采購程序，將采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂職能分別賦予不同的部門，每個部門只負責整個采購過程中的一段，中心內(nèi)部稱作分段式采購。
目前江蘇省政府采購中心內(nèi)部正式設(shè)定3個科室，分別為綜合科、采購一科、采購二科，根據(jù)分段式采購的需要，中心擬再增設(shè)內(nèi)控科，以利于整個采購流程的流暢運行，在內(nèi)控科批準之前，該職責暫由綜合科承擔。中心目前整個采購具體流程為：
第一，委托環(huán)節(jié)由綜合科負責。所有接受的委托采購項目均由綜合科辦理，包括與采購人簽訂委托采購協(xié)議、接受采購人的具體項目委托，除綜合科外，中心所有科室和個人均不得擅自接受任何采購人的委托。綜合科受理委托后，要求在1個工作日內(nèi)將項目轉(zhuǎn)交給采購一科。
第二，采購文件制作由采購一科負責。采購一科接到綜合科受理的委托項目后，由科室負責人根據(jù)科室內(nèi)部的工作分工，將采購項目安排給具體的項目經(jīng)辦人；經(jīng)辦人接到采購項目后，要求主動與采購人聯(lián)系，根據(jù)項目的具體情況擬訂相應(yīng)的采購方式，并將擬訂該采購方式的理由按審核順序交科室負責人、內(nèi)控科和中心分管主任審核，內(nèi)控科和主任審核同意后，對采購預算金額達到公開招標數(shù)額標準以上的需采用非公開招標方式進行的項目，提交給政府采購管理處審批，審批同意后，經(jīng)辦人按照批準的采購方式擬訂采購文件。采購文件擬訂出初稿后，按審核順序交科室負責人、內(nèi)控科和中心分管主任審核，審核同意后，經(jīng)辦人通知綜合科和采購二科，綜合科負責安排和落實具體的開標地點和時間，采購二科落實具體對應(yīng)的開標負責人，綜合科和采購二科將有關(guān)情況反饋給經(jīng)辦人，經(jīng)辦人根據(jù)反饋情況確定正式的采購文件，并擬訂相關(guān)項目的采購公告，經(jīng)主任審批后，在江蘇政府采購網(wǎng)上發(fā)布。
采購公告發(fā)布后，如有供應(yīng)商需要答疑和現(xiàn)場勘察，則由采購一科經(jīng)辦人負責答疑或安排現(xiàn)場勘察。如果沒有疑問，經(jīng)辦人需在正式開標前3天將有關(guān)采購資料準備好后移交給采購二科對應(yīng)經(jīng)辦人，在開標前1天將需抽取的評委類別和人數(shù)提交給綜合科，綜合科由專門負責抽取專家的人員在政府采購管理處設(shè)立的專家?guī)熘胁捎秒S機的方式進行抽取，并與抽取到的專家逐一通知落實。
第三，采購現(xiàn)場組織由采購二科負責。采購二科經(jīng)辦人接到采購一科經(jīng)辦人移交的采購資料后，要求事先審核相關(guān)資料是否準確、齊全，并熟悉相關(guān)采購文件內(nèi)容。采購二科負責人于每周一將本周內(nèi)安排開標的項目提交給主任室和綜合科，綜合科根據(jù)項目的需要，通知政府采購管理處、紀檢部門和公證機構(gòu)，并安排財務(wù)人員到開標現(xiàn)場收取投標保證金。
開標當天，綜合科專門負責抽取專家的人員將有關(guān)評委名單交給二科經(jīng)辦人，采購二科負責接收供應(yīng)商的投標文件，負責開標、唱標和評標現(xiàn)場的組織，承擔評標期間評委和供應(yīng)商的聯(lián)絡(luò)工作。確定中標候選人后，由二科經(jīng)辦人負責當場宣布采購結(jié)果，并在江蘇政府采購網(wǎng)上發(fā)布中標公告。在質(zhì)疑期內(nèi)如未發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑事件，則二科經(jīng)辦人需向中標供應(yīng)商發(fā)出中標通知書，并擬訂相關(guān)的采購合同，同時，在3個工作日內(nèi)將所有采購資料移交內(nèi)控科。
第四，合同審核由內(nèi)控科負責。內(nèi)控科對采購二科移交的采購資料需及時清點、整理，在對照有關(guān)材料的基礎(chǔ)上，對采購二科擬訂的合同內(nèi)容進行審核，對審核無誤的合同，一般要求供應(yīng)商和采購人先加蓋公章，最后由中心作為見證人加蓋合同章。對于簽訂完合同的項目，由內(nèi)控科按照財政部的規(guī)定進行統(tǒng)計，定期向政府采購管理處、主任室和綜合科報統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，將采購資料立卷、歸檔。原則上中心不參與采購項目的驗收工作，因此，合同簽訂后中心的采購工作一般即宣布結(jié)束。
中心經(jīng)過一年來的實際運行，經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型、磨合、適應(yīng)和熟悉等階段，同時在去年底的采購高峰期得到了考驗，基本上達到了中心建立該組織結(jié)構(gòu)的初衷，總結(jié)了幾點經(jīng)驗教訓，僅供參考。
分段式設(shè)置利與弊
1成功之處
第一，規(guī)范了采購流程。通過分段式采購，可以對每個采購環(huán)節(jié)進行充分論證，明確每個環(huán)節(jié)工作職責，并以內(nèi)部規(guī)定的形式予以制度化，每個部門按照制度執(zhí)行，以制度規(guī)范流程，避免了個人負責制時的隨意性。
第二，實現(xiàn)了責任分離。每個部門負責自己職責范圍內(nèi)的一段采購任務(wù)，整個采購流程不由任何一個部門或人控制，一旦采購項目出現(xiàn)質(zhì)疑，所有部門都承擔責任，減少了一個部門承擔所有責任的風險，對采購經(jīng)辦人員也是一種安全保護。
第三，提高了專業(yè)水平。每個部門只負責一段采購職責，每天從事的工作內(nèi)容基本相同，有利于員工專業(yè)水平的提高，培養(yǎng)專業(yè)化人才。
第四，強化了重點監(jiān)督。在各部門分段采購的基礎(chǔ)上，對個別關(guān)鍵采購環(huán)節(jié)加強審核，如采購方式的選擇和采購文件的制作將直接影響到整個采購結(jié)果，因此，對這兩個環(huán)節(jié)，除由相關(guān)部門負責外，還增加了內(nèi)部審核，確保重點環(huán)節(jié)不出問題。
2有待改進之處
一是采購效率有所下降。中心剛開始實施分段采購后，由于內(nèi)部管理系統(tǒng)未完全跟上，使得整個采購過程拉長，尤其是在下半年采購高峰到來后，采購項目處理不及時，使得整體采購效率有所下降。
二是部門銜接需要完善。由于實施了分段采購，各部門分別負責各自的采購環(huán)節(jié)，開始時每個部門各自為戰(zhàn)，部門之間銜接不太流暢，由于不需個人承擔明確的責任，各部門經(jīng)辦人的責任心也有所下降?！ ?
3建立的前提條件
根據(jù)江蘇省政府采購中心在實際中遇到的問題，其他省市采購中心如考慮按此組織結(jié)構(gòu)建立內(nèi)部機構(gòu)，還需關(guān)注以下前提條件：
首先，需建立完善的內(nèi)部管理系統(tǒng)。由于各部門是相對獨立的職能部門，為了使中心成為一個有機整體，需要建立內(nèi)部管理系統(tǒng)，可以實行內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)化管理，使中心每個成員都能了解自己現(xiàn)在應(yīng)該干什么，以及每個項目的運行情況，避免中心各部門孤立化。
其次，需明確每個部門的運行時間。為了提高整個采購過程的效率，需要對每個運行環(huán)節(jié)提出時效要求，可以根據(jù)未實行分段采購時的實際情況，合理估算每個環(huán)節(jié)運行所需的最長時間，以該時間為底線，設(shè)定分段采購后每個環(huán)節(jié)的運行時間，并保持監(jiān)督考核。
此外，需提高每個員工的綜合素質(zhì)。實行分段采購后，任何一個環(huán)節(jié)、一個人出問題，都會給整個采購流程帶來不良影響，因此，要求中心每個員工都必須提高綜合素質(zhì)，勝任各自崗位的工作，加強責任心，采購任務(wù)經(jīng)過自己時，不能應(yīng)付了事，同時需采取各種激勵措施，加強對員工工作業(yè)績的考評。
