８月３１日，歷經(jīng)四次審議后幾乎“煥然一新”的《預(yù)算法修正案草案》終獲通過(guò)。這部有“經(jīng)濟(jì)憲法”、“準(zhǔn)憲法”之稱的法律實(shí)現(xiàn)了２０年來(lái)的首次大修。 專家稱，這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超２０萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開(kāi)啟我國(guó)邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。
解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之困
一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進(jìn)入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為《預(yù)算法》修改的一大焦點(diǎn)。 財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在８月３１日的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)：“把規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性。重點(diǎn)是解決三個(gè)層面的問(wèn)題?！?br />
他說(shuō)，第一，建立通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式的舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問(wèn)題。第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問(wèn)題。第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問(wèn)題。
據(jù)了解，舊《預(yù)算法》關(guān)于地方各級(jí)預(yù)算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設(shè)立了閘門，卻沒(méi)擋住地方政府變相舉債的腳步。過(guò)去幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。
新《預(yù)算法》在部分“開(kāi)閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況作出說(shuō)明。
解決“拍腦袋”定預(yù)算改預(yù)算之困
“新《預(yù)算法》的出臺(tái)將對(duì)‘拍腦袋工程’起到一定制約作用?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說(shuō)，從立法宗旨看，《預(yù)算法》以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律?！耙簿褪钦f(shuō)，政府從管理主體變?yōu)楸槐O(jiān)督對(duì)象，人民監(jiān)督政府花錢?！?br />
“拍腦袋”編預(yù)算、上項(xiàng)目帶來(lái)的損失和浪費(fèi)十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資３００多萬(wàn)元建設(shè)的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴(yán)重缺水地區(qū)，卻不遺余力營(yíng)造城市水景，開(kāi)展“逆生態(tài)”的政績(jī)工程……
新《預(yù)算法》增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，其中第６７條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預(yù)算的四種情況——需要增加或減少預(yù)算總支出的、需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的、需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。第７０條明確規(guī)定，除６９條規(guī)定的程序，“各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定?！?br />
約束預(yù)算，還需要嚴(yán)肅追責(zé)。第９２條明確，“違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，將對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任；第９４條則更加嚴(yán)格：違反本法規(guī)定“挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分?！?br />
解決“看不懂”預(yù)算之困
安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任華國(guó)慶既是一名關(guān)注預(yù)算法制的學(xué)者，也曾經(jīng)當(dāng)選過(guò)地方人大代表。他說(shuō)，雖然有著這樣的雙重角色，但他對(duì)財(cái)政預(yù)算同樣存在看不懂、看不明白的問(wèn)題。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識(shí)水平，公開(kāi)的信息更細(xì)化才是解決看不懂問(wèn)題的根本。
從要求政府對(duì)“本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項(xiàng)作出說(shuō)明，到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”，修改后的預(yù)算法又往前邁進(jìn)一步。
“現(xiàn)行按功能分類公開(kāi)，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購(gòu)公車，更容易判斷錢花得是否合理?！笔Y洪說(shuō)。
專家建議，預(yù)算公開(kāi)搞了很多年，落實(shí)起來(lái)仍有難度。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)，未按規(guī)定公開(kāi)或作出說(shuō)明，將被追究行政責(zé)任。下一步，如何貫徹落實(shí)至關(guān)重要。如“三公經(jīng)費(fèi)”，應(yīng)把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費(fèi)多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力、更有效。
解決“亂花錢不問(wèn)效果”之困
如何用最少的錢辦好最多的事，是百姓對(duì)于公共資金花費(fèi)方面最關(guān)心的問(wèn)題之一。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，只花錢不問(wèn)效、一本“糊涂賬”的事情時(shí)有發(fā)生：農(nóng)家書屋建起來(lái)了，可一年也沒(méi)幾個(gè)人來(lái)看；每村投入１００多萬(wàn)元建垃圾中轉(zhuǎn)站，但后期運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足成了“擺設(shè)”……
要管好財(cái)政資金，強(qiáng)化績(jī)效理念不可或缺。修改后的《預(yù)算法》，多處強(qiáng)調(diào)了“績(jī)效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議……
此外，針對(duì)違反法律、法規(guī)改變預(yù)算收入上繳方式，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金，違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等行為，新法還新增條款予以嚴(yán)肅追責(zé)——責(zé)令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒(méi)收違法所得，對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，推進(jìn)績(jī)效管理，應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，減少政府部門自由裁量權(quán)，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府花錢進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但如何建立獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)制是個(gè)新課題。
“新華視點(diǎn)”記者 韓 潔 沈 翀 程士華
