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　　引言

　　財政資金安全涉及財政管理各個方面，與經(jīng)濟社會發(fā)展以及人民群眾的切身利益密切相關(guān)，是促進經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)保證，對確保財政職能作用充分發(fā)揮、財政政策有效落實、財政資金規(guī)范高效使用具有重要意義，是各級政府全面搞好社會管理和公共服務(wù)的長期性任務(wù)和重要責任。那么該如何對財政資金實行有效監(jiān)管呢？筆者認為，從某種意義上來講，加強財政資金的監(jiān)管其實質(zhì)就是強化對“國家金庫”分配使用的監(jiān)控過程。

　　一、上城區(qū)財政資金管理的現(xiàn)狀

　　2010年4月上城區(qū)在杭州六城區(qū)中率先實施了國庫集中支付制度改革。國庫集中支付制度的改革，使上城區(qū)順利將財政性資金納入國庫單一賬戶體系，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。系統(tǒng)上線后運行平穩(wěn)、效果顯著，取得樣板效應(yīng)。上城區(qū)國庫集中支付制度改革在規(guī)范財政資金監(jiān)管方面成效顯著，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬娀素斦Y金監(jiān)管。首先，實行國庫集中支付后，財政收支均在國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，由過去多頭開戶改為國庫單一賬戶。其次，各預(yù)算單位在沒有發(fā)生支付業(yè)務(wù)之前，所有資金都集中在財政國庫賬戶上，減少了財政資金體外循環(huán)，防止了資金被擠占和挪用的現(xiàn)象發(fā)生。另外，由過去的資金存量分散在各單位賬戶全部集中到財政國庫賬戶，有利于增強政府宏觀調(diào)控能力。

　?。ǘ┨岣吡速Y金撥付效益。實行國庫集中支付后，上城區(qū)貨物采購一般情況都由會計結(jié)算中心直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商，減少了支付中間環(huán)節(jié)，壓縮了財政資金的在途時間，提高了資金的使用效率。從2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，上城區(qū)政府采購總預(yù)算資金為34544萬元，實際采購金額23790萬元，節(jié)約資金10754萬元，節(jié)約率為31.13%，財政資金支付規(guī)模節(jié)減效益明顯。

　　（三）確保了預(yù)算執(zhí)行到位。通過國庫支付制度改革，實行收支兩條線，凝聚了政府財力，促進了部門預(yù)算編制統(tǒng)一。同時，區(qū)財政局按照單位的預(yù)算和用款計劃確定的資金用途，通過國庫單一賬戶體系中的財政零余額賬戶，直接將財政性資金支付到收款人或收款單位賬戶，保證了?？顚Ｓ?；預(yù)算單位按照部門預(yù)算和用款計劃確定資金用途，根據(jù)區(qū)財政局授權(quán)，通過國庫單一賬戶體系中的單位零余額賬戶或特設(shè)專戶，將財政性資金支付到收款人或用款單位賬戶，確保預(yù)算執(zhí)行到位。

　　（四） 規(guī)范了財政管理行為。實行國庫集中支付改革，財政資金從預(yù)算分配到資金撥付的各個環(huán)節(jié)都公開透明，強化了區(qū)財政局對預(yù)算單位執(zhí)行情況的監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行實現(xiàn)了由以撥代支向以用款計劃列支轉(zhuǎn)變。同時，這項改革不僅是針對預(yù)算單位，而且也針對區(qū)財政局自身，對財政管理方式、服務(wù)理念提出了更高、更透明、更規(guī)范的要求。

　?。ㄎ澹?增強了源頭治腐力度。實行國庫集中支付后，取消了預(yù)算單位實有資金賬戶，所有財政性資金均在國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，有效地防治了預(yù)算單位多頭設(shè)賬戶、私設(shè)“小金庫”的行為。財政性收入和支出實現(xiàn)“收入直繳，支出直付”，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了資金運轉(zhuǎn)透明度。

　?。┏醪浇⒘祟A(yù)算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)控機制，增強了財政資金運行的安全性。一是改革后預(yù)算單位對財政資金的使用，要按照規(guī)定程序編報用款計劃，從而克服傳統(tǒng)支付方式下用款隨意性的弊端，有利于加強預(yù)算執(zhí)行的控制。二是實現(xiàn)了對資金使用支付過程的動態(tài)監(jiān)控。系統(tǒng)與代理銀行支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，通過國庫單一賬戶體系，能夠?qū)崟r監(jiān)控到每一筆財政資金的支付活動，能及時發(fā)現(xiàn)、解決、糾正問題，有效保障了財政資金的安全運行。

　　二、現(xiàn)行財政國庫監(jiān)控管理實踐中還存在亟需解決的問題上城區(qū)國庫集中支付制度改革實現(xiàn)了從資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控，初步建立了預(yù)算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)控機制，增強了財政資金運作的安全性，有效杜絕了資金的不合理使用。按照不同的支付主體，對不同類型的財政資金支出，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。

　　財政直接支付程序流程：由預(yù)算單位按批準的部門預(yù)算和用款計劃向財政部門提出支付申請，財政部門審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付指令，通過清算系統(tǒng)，實現(xiàn)支付與國庫單一賬戶進行清算，財政資金從國庫單一賬戶直接撥付到收款人銀行賬戶。見圖1。

　　財政授權(quán)支付程序流程：由預(yù)算單位按照批準的部門預(yù)算和用款計劃，自行開出支付令，通知代理銀行支付資金，并通過全國銀行清算系統(tǒng)，與國庫單一賬戶進行清算。見圖2。

　　從以上流程圖可以看出，為了確保對財政資金流動的有效監(jiān)控，在資金監(jiān)控過程中，財政各部門應(yīng)合理分工，相互配合。國庫部門按規(guī)定主要審核用款是否符合預(yù)算、是否按規(guī)定程序申請使用資金、是否根據(jù)合同條款支付資金、是否按項目進度申請使用資金。而支付結(jié)算中心負責對直接支付部分各單位支付款項的合同、協(xié)議、進度、票據(jù)是否合規(guī)、手續(xù)是否齊備等方面的審核，且負責對于授權(quán)支付部分的審核結(jié)算以及賬務(wù)的處理。國庫資金通過財政直接支付和授權(quán)支付，改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，使得國庫單一賬戶體系的財政資金基本實現(xiàn)全過程監(jiān)控，但在實際運行過程中，仍存在一些亟待研究解決的問題。

　?。ㄒ唬┮恍╊A(yù)算單位不認真執(zhí)行國庫集中支付的有關(guān)規(guī)定，資金支付隨意性較強，經(jīng)常錯過銀行當日的清算時間，特別是出現(xiàn)大額的資金支付時，使代理銀行的財政備用金不夠墊付，勢必自行墊付資金。這樣既影響了預(yù)算單位正常用款，也在一定程度上挫傷了銀行代理財政業(yè)務(wù)的積極性。

　?。ǘ╊A(yù)算指標、科目、金額的調(diào)整。由于國庫資金來源渠道多樣，支出規(guī)模不等，開支更是復(fù)雜，次數(shù)繁多，而且執(zhí)行中預(yù)算指標、科目、金額的變化較大，有時需要相互調(diào)整。如果沒有完備的業(yè)務(wù)系統(tǒng)支持，及時支付難以實現(xiàn)。

　?。ㄈ﹦討B(tài)監(jiān)控范圍過窄，直接支付比例需要進一步提高。一方面，上城區(qū)國庫集中支付改革還處于逐步深化的階段，傳統(tǒng)轉(zhuǎn)撥形式的支付依然存在，如工程項目支出未完全納入國庫集中支付范圍。另一方面，國庫集中收付制度作為預(yù)算執(zhí)行的基本制度，應(yīng)包含對財政收支兩個層面的管理與監(jiān)督。但從改革伊始，國庫集中支付改革明顯快于收入改革，上城區(qū)的財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理重點是圍繞改革資金的支付環(huán)節(jié)進行的監(jiān)控管理。

　?。ㄋ模﹥?nèi)部控制管理相對薄弱。我們往往注重對財政資金使用的合法性、合規(guī)性的審核監(jiān)控管理，對國庫集中支付有關(guān)主體的內(nèi)部控制管理相對薄弱。因人手原因，一人多崗、串崗現(xiàn)象時有發(fā)生。國庫動態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，其根源在于內(nèi)部管理制度的缺失和無效，缺乏違規(guī)后的制約措施，也使財政資金管理中存在潛在的風險。

　?。ㄎ澹┖笈_數(shù)據(jù)修改的嚴肅性有待提高。在系統(tǒng)持續(xù)運行過程中，會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)對全區(qū)財政業(yè)務(wù)的正常開展舉足輕重，同時也對上城區(qū)財務(wù)信息記錄的追蹤至關(guān)重要。在實際執(zhí)行過程中，因各種原因直接修改后臺數(shù)據(jù)庫行為時有發(fā)生，后臺數(shù)據(jù)的更改存在一定的隨意性，如果發(fā)生問題，責任往往難以界定。

　?。╊A(yù)算指標管理有待于進一步加強。指標是國庫集中支付的源頭，加強指標管理是搞好國庫集中支付的根本。一方面，由于區(qū)財力有限，部門預(yù)算編制仍不夠精細。另一方面，部分單位預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范，加上預(yù)算指標年初下達較晚，年度中間追加指標隨意性大，不但大大增加了財政部門的工作量，而且造成了財政資金在使用上的混亂，也給國庫集中支付工作帶來了一定的麻煩，容易產(chǎn)生矛盾和問題。

　?。ㄆ撸﹩挝坏馁Y金績效理念需進一步培育。財政資金的安全性較以往得到了很大的加強，但許多預(yù)算單位普遍存在財政給多少就用多少，對財政資金的支出效益沒有認真思考、規(guī)劃和總結(jié)，資金績效評價概念模糊。

　　三、解決的辦法和措施

　　針對上述國庫集中支付改革存在的困難和問題，必須采取切實有效的措施，進一步深化和完善改革工作，確保財政資金安全高效運行。為解決這些問題，上城區(qū)財政部門也做了一些有效探索，努力完善國庫集中支付制度的改革。

　　（一）理順、推行規(guī)范有序的預(yù)算執(zhí)行機制

　　1．細化、透明化部門預(yù)算，提高財政資金分配科學性和安全性

　　首先要進一步強化部門預(yù)算管理，細化預(yù)算編制，規(guī)范單位項目支出預(yù)算編報，為預(yù)算執(zhí)行提供具體、準確的依據(jù)。其次要建立嚴格的指標控制支出機制，凡需下達預(yù)算的支出，必須按照規(guī)定制作指標文件，嚴格依據(jù)指標文件進行資金撥付，堅決杜絕無指標文件、審批手續(xù)不全的撥款。

　　為了讓人大代表在審議政府預(yù)算前就參與到預(yù)算編制過程之中，使預(yù)算編制過程更加公開、民主、科學、合理，2012年9月，區(qū)人大常委會與區(qū)財政局溝通后決定，在杭州市率先對2013年部門預(yù)算開展參與式預(yù)算監(jiān)督工作。整個工作分為四個階段：一是前期準備。確定參與式預(yù)算監(jiān)督對象，區(qū)人大常委會組織區(qū)人大代表及相關(guān)人員開展預(yù)算審查業(yè)務(wù)培訓，財政部門將選定的部門預(yù)算年度計劃報區(qū)人大常委會財經(jīng)工委供參會人員預(yù)審，提前十日向社會公告會議有關(guān)事項。二是民主懇談。召開民主懇談會，由財政部門向與會人員介紹部門預(yù)算編制計劃情況，與會人員分組對部門預(yù)算編制計劃逐項討論形成意見，并與財政部門就預(yù)算編制計劃進行民主懇談，會后財政部門對有關(guān)預(yù)算編制計劃作相應(yīng)調(diào)整。三是意見反饋。遇有重大事項需會后研究確定的，區(qū)人大在收悉區(qū)政府財政部門關(guān)于重大事項答復(fù)意見的七日內(nèi)，召開落實意見建議情況反饋會，區(qū)政府財政部門對預(yù)算建議調(diào)整情況向區(qū)人大代表及相關(guān)人員做出說明。四是跟蹤問效。區(qū)人大及其常委會對參與式預(yù)算執(zhí)行情況實行全年監(jiān)督，包括部門預(yù)算上會審查、專題匯報、決算審計、決算審議，財政部門結(jié)合參與式預(yù)算監(jiān)督工作做好財政支出績效評價，并將評價結(jié)果反饋給區(qū)人大代表。

　　2．深化國庫集中支付改革，提高財政資金支付安全性

　　國庫集中支付改革是加強財政資金安全管理的重要措施和有力保障，要繼續(xù)深化完善國庫集中支付改革，在現(xiàn)有的改革基礎(chǔ)上進一步完善國庫集中支付運行機制，提高資金運行效率和效益。

　　（1）加強預(yù)算單位銀行賬戶管理。嚴格按照國庫管理制度改革要求，逐步撤消單位的實有資金賬戶，將單位所有資金全部納入國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，進一步完善國庫單一賬戶體系。對財政資金專戶的開設(shè)，嚴格履行財政內(nèi)部審核、審批手續(xù)；對現(xiàn)已開設(shè)的財政資金專戶，要加大清理力度，能歸并的立即歸并，該撤銷的堅決撤銷；對財政資金專戶管理要按照“歸口統(tǒng)一管理，嚴格按程序開設(shè)，同類專戶歸并”的原則，統(tǒng)一到財政國庫部門管理，建立項目管理與資金管理相分離的相互監(jiān)督、相互制約機制。按照這一思路，2012年區(qū)財政局對區(qū)預(yù)算單位銀行賬戶開展了財政年檢工作，應(yīng)參加年檢單位156個，實際參加年檢單位156個。參加年檢的預(yù)算單位共計申報銀行賬戶491個，年檢合格賬戶486個，合格率達98.98%，預(yù)算單位銀行帳戶管理工作取得了階段性成效。

　?。?）推行公務(wù)卡結(jié)算。推行公務(wù)卡結(jié)算使支付行為查有據(jù)、尋有跡，提高公務(wù)消費支付的透明度，便于對公務(wù)支出過程的監(jiān)控，從源頭上堵塞漏洞和預(yù)防腐敗。2012年，上城區(qū)國庫集中支付改革單位均已實現(xiàn)了公務(wù)卡改革，發(fā)放公務(wù)卡1832張，占應(yīng)改革單位的51.4%，其中有六家單位完全取消了現(xiàn)金報銷方式。2012年全區(qū)公務(wù)卡刷卡結(jié)報1388萬元，在杭州各城區(qū)中使用量排名第一。上城區(qū)公務(wù)卡結(jié)算制度改革雖然取得了較好成效，但公務(wù)卡結(jié)算占比依然不高，在公務(wù)卡的推廣使用中，要調(diào)動供應(yīng)商刷卡積極性，擴大銀行卡機具布設(shè)范圍，創(chuàng)造良好的公務(wù)卡用卡環(huán)境。預(yù)算單位差旅費、招待費和會議費等公務(wù)支出凡具備刷卡條件的，一律使用公務(wù)卡消費。

　?。?）逐步縮減授權(quán)支付范圍和比重。將會議費、招待費等納入直接支付的范圍，擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。強化授權(quán)支付審核監(jiān)管，對單位的授權(quán)支付計劃進行嚴格甄別把關(guān)和跟蹤審查。

　　3．建立預(yù)算績效評價制度，確保財政資金使用效率

　　雖然國內(nèi)開始公共財政制度改革已經(jīng)十余年，部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等改革卓有成效，但是財政支出效益和效率不高仍然是一個突出的問題。如何從根本上克服財政資金支出中的低效率，提高財政支出的績效水平，為政府施政能力的提高提供保證，這是近些年擺在各級政府面前的一項重大而艱巨的歷史任務(wù)。為探索這一重大課題，上城區(qū)于2012年5月召集杭州市財政監(jiān)督、績效評價專家，召開2012年杭州市、區(qū)績效評價會議，會議圍繞杭州市、區(qū)如何開展績效評價標準化工作展開了激烈討論，并對上城區(qū)提交的杭州市地方標準規(guī)范《財政支出績效評價規(guī)范》修訂稿進行了審核、認定。這是杭州城區(qū)內(nèi)財政支出績效評價第一個地方標準，對于推動上城區(qū)財政支出績效評價整體水平的提高具有重大意義，為區(qū)、縣開展績效評價工作做出了規(guī)范性指導(dǎo)。

　　對照《上城區(qū)財政支出績效評價規(guī)范》，區(qū)財政局適時調(diào)整2012年績效評價工作側(cè)重點，推動全區(qū)所有一級單位參與績效自評。通過實踐表明，績效自評有利于各單位樹立績效觀念，增強責任意識，進一步自覺規(guī)范財政支出項目管理，加強資金分配使用的監(jiān)督，更加注重提高財政資金的使用效果。

　?。ǘ娀瘍?nèi)控，建立資金安全監(jiān)督長效機制

　　1．嚴格監(jiān)控、審核支付要素的填報。支付要素填報不規(guī)范是國庫集中支付制度運行在技術(shù)操作層面必須引起重視而予以監(jiān)控審核的環(huán)節(jié)。有不少單位支付經(jīng)辦人不懂預(yù)算、不熟悉財務(wù)會計，隨意填報支付要素。如不理解支出科目分類含義，隨意填寫與本單位業(yè)務(wù)不相關(guān)的科目；支付摘要不能準確表達支付事項；將人員經(jīng)費作公用經(jīng)費開支、將專項經(jīng)費作為人員經(jīng)費使用，項目經(jīng)費之間互相串用等。對此，財政局結(jié)算中心審核人員必須把好最后一道關(guān)口，同時做好單位操作人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo) 工作。

　　2．財政部門要建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，加強財政局內(nèi)部預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督等管理機構(gòu)的工作溝通，建立高效順暢的工作協(xié)調(diào)機制，做到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各業(yè)務(wù)主體間信息溝通便捷順暢、實時共享，推進監(jiān)督關(guān)口前移。積極推進預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控改革，建立預(yù)警、提示、糾錯機制，及時發(fā)現(xiàn)疑點，強化源頭監(jiān)管和同步跟蹤，達到事前審核、事中監(jiān)控檢查、事后稽核評價的目標。在今后工作中將資金安全檢查工作制度化，定期開展自查。對下級預(yù)算單位資金管理情況要定期檢查與考核，及時通報、督促整改存在問題，加大責任追究力度，將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為財政部門各單位評選先進和干部考核、任用的重要參考依據(jù)。

　　3 ．適度的信息披露。結(jié)算中心在工作過程中，比其他部門更容易發(fā)現(xiàn)單位的問題，因此結(jié)算中心應(yīng)在日常業(yè)務(wù)處理的同時增強會計監(jiān)管職能，協(xié)同財政監(jiān)督部門或獨立對單位進行財務(wù)檢查監(jiān)督。在財政資金運行過程中，針對監(jiān)控核查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)或不規(guī)范行為，責成單位改正，或通過規(guī)范的程序及時在一定范圍內(nèi)進行通報，提出處理意見和建議，并擇機采取不同的方式適度向社會披露，促進預(yù)算單位和代理銀行加強內(nèi)部管理。

　?。ㄈ┖粚嵒A(chǔ)，建立并落實規(guī)范嚴謹?shù)馁Y金安全管理制度體系

　　1．嚴控業(yè)務(wù)操作流程，強化資金安全監(jiān)管。建立、健全內(nèi)部控制制度，規(guī)范資金支付中每一個環(huán)節(jié)，進一步理順財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責，建立嚴密、規(guī)范、高效、安全的業(yè)務(wù)流程，嚴格按規(guī)定的流程辦理業(yè)務(wù)，后臺數(shù)據(jù)憑分管局長的授權(quán)修改，確保財政資金安全。在指標管理、資金撥付、資金調(diào)度、印鑒管理、會計核算和內(nèi)部監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學合理設(shè)置工作崗位，避免崗位交叉、重復(fù)。同時建立健全責任追究機制與制度執(zhí)行考核制度，將財政資金安全管理責任分解落實到人，對制度執(zhí)行不力的，及時通報并督促糾正。財政資金的支付堅持日清月結(jié)，做到賬賬一致，賬款相符。

　　2．規(guī)范操作權(quán)限，適時提升業(yè)務(wù)運行環(huán)境，保證財政資金系統(tǒng)安全。加強不同人員系統(tǒng)操作權(quán)限維護，規(guī)范各個崗位操作權(quán)限，確保系統(tǒng)運行安全通暢。一方面，要對業(yè)務(wù)部門與系統(tǒng)建設(shè)和管理部門的職責權(quán)限予以明確和規(guī)范，并嚴格限定業(yè)務(wù)操作人員與系統(tǒng)維護人員的職責權(quán)限，嚴禁系統(tǒng)維護人員兼任業(yè)務(wù)操作崗位，特別是涉及資金撥付環(huán)節(jié)的崗位。另一方面，要加強系統(tǒng)安全管理工作，定期進行硬件設(shè)備更新和業(yè)務(wù)系統(tǒng)版本適時升級，做好業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)備份工作，健全系統(tǒng)安全保護措施。通過物理隔離技術(shù)，將財政資金業(yè)務(wù)與外網(wǎng)相隔離，防止病毒侵襲和數(shù)據(jù)遭到惡意破壞，確保國庫支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)信息傳輸?shù)陌踩院头€(wěn)定性。

　　組　長：季黃輝

　　成　員：祝福根　趙建偉　葛向攀（執(zhí)筆人）