背景簡介
本屆政府提出了推廣PPP模式等重要改革任務(wù)，主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進(jìn)一步貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持立法先行和依法采購。另一方面，政府購買服務(wù)、推廣PPP模式等工作，具有較強(qiáng)的公共性和公益性，其采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等政府采購政策功能，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購活動(dòng)的法律適用和操作規(guī)則。
核心提示
2014年底，財(cái)政部制定發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)，以下簡稱《PPP辦法》），在政府采購現(xiàn)行法律框架下，對PPP項(xiàng)目采購作出創(chuàng)新和針對性的制度安排。該辦法即是對PPP項(xiàng)目采購的具體指引和規(guī)范，又是對整個(gè)政府采購法律制度體系的重要補(bǔ)充，對于新形勢下深化政府采購制度改革，推進(jìn)政府購買服務(wù)，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，具有重要和深遠(yuǎn)的意義。
疑難解答
●有哪些PPP項(xiàng)目采購方式？
《PPP辦法》增設(shè)了競爭性磋商采購方式，同時(shí)，對公開招標(biāo)采購方式的適用范圍作出了規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞??！保ǖ?條）
●如何規(guī)范PPP項(xiàng)目采購？
《PPP辦法》為了保證PPP項(xiàng)目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，
一是規(guī)定了強(qiáng)制資格預(yù)審、資格預(yù)審公告、預(yù)審結(jié)果的處理。“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭。”（第5條）“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂PPP項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)?！保ǖ?條第1款）“資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)當(dāng)告知所有參與資格預(yù)審的社會(huì)資本，并將資格預(yù)審的評審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案?！保ǖ?條第2款）
二是規(guī)定了采購文件主要內(nèi)容。對于項(xiàng)目采購文件需要注意的是項(xiàng)目采購文件中應(yīng)當(dāng)包括政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)、PPP項(xiàng)目合同草案及其他法律文本、采購結(jié)果確認(rèn)談判中項(xiàng)目合同可變的細(xì)節(jié)、以及是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競爭并進(jìn)行資格后審等非一般項(xiàng)目采購文件常規(guī)的內(nèi)容。同時(shí)，PPP項(xiàng)目采購文件還應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目合同必須報(bào)請本級(jí)人民政府審核同意，在獲得同意前項(xiàng)目合同不得生效。（第9條）。
三是規(guī)定了評審小組的組成、評審原則方法標(biāo)準(zhǔn)、評審專家工作紀(jì)律（第7、12、13條）。規(guī)定評審小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審公告和采購文件規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格預(yù)審和獨(dú)立評審，評審小組成員應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審報(bào)告和評審報(bào)告上簽字，對自己的評審意見承擔(dān)法律責(zé)任。（第12條）
四是延續(xù)了《政府采購法實(shí)施條例》關(guān)于采購文件、中標(biāo)、成交結(jié)果及采購合同公開的有關(guān)規(guī)定，對公示、公告的方式、內(nèi)容、時(shí)限等進(jìn)行了規(guī)定（第17、18、20條）。其中，專門規(guī)定了“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將PPP項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告”。（第20條）
●有哪些PPP項(xiàng)目采購的創(chuàng)新性程序？
一是創(chuàng)新性規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評審專家。為保證項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果，《PPP辦法》規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評審工作?！u審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家”（第7條）。結(jié)合《磋商辦法》來看，還應(yīng)注意競爭性磋商采購方式對于自行選定評審專家另有專門規(guī)定。
二是創(chuàng)新性規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會(huì)?！绊?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或者召開采購前答疑會(huì)，但不得單獨(dú)或者分別組織只有一個(gè)社會(huì)資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會(huì)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對符合條件的社會(huì)資本的資格條件進(jìn)行考察核實(shí)?！保ǖ?1條）
三是創(chuàng)新性規(guī)定了采購結(jié)果確認(rèn)談判。采購結(jié)果確認(rèn)談判是財(cái)政部針對PPP項(xiàng)目采購評審創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)新的程序。《PPP辦法》規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購評審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。”（第14條第1款）同時(shí)，規(guī)定了確認(rèn)談判工作組的組成、確認(rèn)談判的方式、不得涉及不可談判的核心條款、不得重復(fù)談判的禁止性規(guī)定以及確認(rèn)談判備忘錄簽署、公示等有關(guān)內(nèi)容（第14條第2款、第15、16、17條）。
●有哪些履約保證內(nèi)容？
結(jié)合PPP項(xiàng)目投資金額大、合作期限長、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，《PPP辦法》創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場化手段引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方監(jiān)管，以彌補(bǔ)行政監(jiān)督手段的不足，規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中要求社會(huì)資本交納參加采購活動(dòng)的保證金和履約保證金。社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式交納保證金。參加采購活動(dòng)的保證金數(shù)額不得超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過PPP項(xiàng)目初始投資總額或者資產(chǎn)評估值的10%，無固定資產(chǎn)投資或者投資額不大的服務(wù)型PPP項(xiàng)目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個(gè)月服務(wù)收入額”（第21條）。
●如何處理爭議和監(jiān)督檢查？
一是規(guī)定了PPP項(xiàng)目采購的詢問、質(zhì)疑和投訴處理。規(guī)定“參加PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)的社會(huì)資本對采購活動(dòng)的詢問、質(zhì)疑和投訴，依照有關(guān)政府采購法律制度規(guī)定執(zhí)行。”（第22條第1款）從爭議處理的角度，進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目采購的政府采購屬性，將PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)中的詢問、質(zhì)疑和投訴納入《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等政府采購法律制度規(guī)范的范圍。
二是明確了PPP項(xiàng)目合同履行中的爭議處理。規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和中標(biāo)、成交社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合同履行中發(fā)生爭議且無法協(xié)商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟?！保ǖ?2條第2款）明確了PPP項(xiàng)目合同的民事合同屬性。PPP屬于政府和社會(huì)資本合作，雙方之間是“平等協(xié)商”的關(guān)系，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到“平等保護(hù)”，因此，雙方之間的爭議應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟或仲裁解決。需要注意的是，這與特許經(jīng)營協(xié)議的行政協(xié)議性質(zhì)是有顯著差異的。在操作層面，應(yīng)視項(xiàng)目實(shí)際情況采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施。
三是規(guī)定了PPP項(xiàng)目采購的監(jiān)督檢查及法律責(zé)任。規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)的監(jiān)督檢查，依法處理采購活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。（第23條）規(guī)定了PPP項(xiàng)目采購有關(guān)單位和人員在采購活動(dòng)中出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，依照政府采購法及有關(guān)法律法規(guī)追究法律責(zé)任。（第24條）
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PPP項(xiàng)目采購的特殊性
第一，PPP項(xiàng)目采購需求復(fù)雜，一般難以一次性地在采購文件中完整、明確地描述。
第二，PPP項(xiàng)目采購過程呈現(xiàn)“兩高一低一長”，一是采購成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購項(xiàng)目；二是采購活動(dòng)失敗情形的幾率較高；三是競爭程度較傳統(tǒng)采購項(xiàng)目低；四是項(xiàng)目合作期限長，一般為10~30年。
第三，PPP項(xiàng)目面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購結(jié)果的效益需要通過服務(wù)受益對象的切身感受來體現(xiàn)，無法像傳統(tǒng)采購那樣根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)、社會(huì)公眾評價(jià)、第三方評價(jià)等其他方式完成履約驗(yàn)收。
?。ū緳谀空哔Y料由四川省政府和社會(huì)資本合作中心提供）
