一、高校內(nèi)部控制存在的主要問題分析
（一）高校風(fēng)險評估機制存在的主要問題.
1．高校內(nèi)部控制意識亟待提高.
調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，由于高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度建設(shè)的重視仍然不足，造成內(nèi)部運行機制建設(shè)尚未規(guī)范、執(zhí)行內(nèi)控部門和崗位職責(zé)不清等不利現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控責(zé)任不能真正落到實處[1]。目前部分高校的獨立法人地位和自主辦學(xué)權(quán)尚未真正實現(xiàn)，導(dǎo)致高校仍存在領(lǐng)導(dǎo)意志凌駕于內(nèi)控措施、方法及程序等內(nèi)部控制之上的違規(guī)現(xiàn)象，致使審批、復(fù)核、報銷制度和財務(wù)檢查、審計監(jiān)督流于形式。部分高校的內(nèi)部控制制度設(shè)計過于原則，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，且一些財務(wù)部門工作人員未能嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，審計部門工作又流于形式，未對識別出重大錯報風(fēng)險實施有效的審計程序。同時，高校缺乏對財務(wù)、審計等內(nèi)部控制執(zhí)行與監(jiān)督人員的知識更新與崗位培訓(xùn)，人力資源管理的戰(zhàn)略規(guī)劃不足，員工招聘、培訓(xùn)、考核和激勵等措施不盡完善，在很大程度上影響內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。
2．高校內(nèi)部風(fēng)險評估技術(shù)的發(fā)展滯后。
受調(diào)查的部分高校對內(nèi)部人力資源風(fēng)險、管理風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險的評估工作重視不夠，風(fēng)險意識薄弱。高校擴招以來，在校生規(guī)模迅速膨脹，包括政府對擴大高等教育規(guī)模所需的資金投入不斷增加，但高校的風(fēng)險評估技術(shù)未能跟進(jìn)和創(chuàng)新，使其無法滿足風(fēng)險預(yù)測、評估的實際需要，風(fēng)險識別能力、原因分析能力亟待提高。部分高校在風(fēng)險應(yīng)對策略的制定與執(zhí)行方面存在怠慢的因素，對重要審計領(lǐng)域未獲取和保存充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)與資料，導(dǎo)致在遇到風(fēng)險時無法快速找到產(chǎn)生根源，也就無法采取有效措施進(jìn)行補救。
（二）高校內(nèi)部控制活動業(yè)務(wù)層面存在的主要問題。
1．預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面。
一是預(yù)算編制匯總過程規(guī)范性較差，預(yù)算的編制和執(zhí)行相脫離。高校預(yù)算的編制按照上級部門的需求，預(yù)算批復(fù)后按事業(yè)計劃預(yù)算下達(dá)二級單位或基層單位，造成預(yù)算編制和執(zhí)行脫節(jié)現(xiàn)象。二是預(yù)算編制匯總過程規(guī)范性較差。預(yù)算編制方法主要有固定、彈性、增量、零基、定期與滾動預(yù)算。高校日常業(yè)務(wù)一般按照增量預(yù)算進(jìn)行，其他按照零基預(yù)算。但增量預(yù)算的前提是以前年度的預(yù)算都是必要且合理的，而實際情況是，許多高校對以前年度的預(yù)算赤字或結(jié)余重視不足，也未對此進(jìn)行深入分析并尋求對策。另外，許多基層人員對預(yù)算匯總申報業(yè)務(wù)不熟或不重視，導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性很大。三是預(yù)算編制缺乏有效的考核評價體系，由于超支不懲罰，節(jié)約也不獎勵，導(dǎo)致各部門大多忙于爭取資金，影響資金使用效率。
2．收支業(yè)務(wù)控制方面。
在未經(jīng)財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審批和物價部門批準(zhǔn)就擅自立項收費的情況屢見不鮮。部分高校仍存在二級單位在新增收費項目、確定收費標(biāo)準(zhǔn)方面擅自立項收費，如補考費、重修費等，二級單位收取的費用未到學(xué)校財務(wù)部門交款和報賬，造成財務(wù)收支亂象。
3．政府采購業(yè)務(wù)控制方面。
目前高校政府項目的采購程序不透明，采購部門和資產(chǎn)使用部門缺乏披露與公開采購信息和使用信息的動力，致使高校廣大教職工質(zhì)疑政府采購項目招標(biāo)工作的公正性，不信任和支持采購部門的工作。同時，高校政府采購環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督機制，審計、監(jiān)察和紀(jì)檢部門的人員由于專業(yè)限制，對采購程序了解甚少，不能做到有效的監(jiān)督，審計、監(jiān)察和紀(jì)檢部門等監(jiān)督部門一般以事中監(jiān)督為主，缺乏必要的事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。
4．建設(shè)項目控制方面。
21世紀(jì)以來是中國高?？焖侔l(fā)展的時期，高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資大、專業(yè)性強、管理要求高。然而由于高?；A(chǔ)建設(shè)項目為非經(jīng)營性項目，主要靠國家投資，導(dǎo)致高校對基本建設(shè)管理工作重視不夠，尚未建立起健全、規(guī)范的招投標(biāo)制度，或者健全的招投標(biāo)制度在實際運行中不規(guī)范操作。如對工程采用招投標(biāo)制度，但對勘探、設(shè)計、監(jiān)理以及重要設(shè)備等未采用招投標(biāo)制度；或借口項目工期緊，改公開招標(biāo)為議標(biāo)、邀標(biāo)、指定招標(biāo)，收受賄賂或收取其他好處而搞假招標(biāo)；或者是在工程結(jié)算時不按所在地區(qū)的計價規(guī)范計價，高估冒算，質(zhì)次價高。
（三）高校內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的主要問題。
目前，多數(shù)高校缺乏對內(nèi)部控制檢查、監(jiān)督和評價等方面的具體措施，沒有賦予監(jiān)督機構(gòu)或監(jiān)督人員足夠的權(quán)限和權(quán)力，使其獨立性和權(quán)威性不夠，無法真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。例如，部分高校設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)（如監(jiān)察處）負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，而多數(shù)高校則由審計部門（如審計處）完成。但監(jiān)察處和審計處均處于高校的領(lǐng)導(dǎo)之下，無法獨立開展工作，導(dǎo)致內(nèi)部控制的形式主義。面對高校日益復(fù)雜的經(jīng)濟活動，內(nèi)部控制的內(nèi)容和范圍不斷擴大，內(nèi)部審計人員監(jiān)督力度有限，無法根據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定內(nèi)部控制缺陷、有效保存內(nèi)部控制過程中的相關(guān)記錄或資料等工作。
（四）尚未建立科學(xué)系統(tǒng)的評價指標(biāo)與方法。
目前，國家未明確要求高校對內(nèi)部控制情況進(jìn)行定量化評估，也未發(fā)展出標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一格式的高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系與評價方法，對各高校內(nèi)部控制評價造成一定的困難。
二、高校內(nèi)部控制綜合評價的實證研究
（一）高校內(nèi)部控制的構(gòu)成要素。
1．風(fēng)險評估與控制。
《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位應(yīng)建立經(jīng)濟活動風(fēng)險的定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估；同時要求行政事業(yè)單位進(jìn)行風(fēng)險評估時，應(yīng)重點關(guān)注內(nèi)部控制工作組織情況、內(nèi)部控制機制建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度完善程度、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員管理情況、財務(wù)信息編報情況5個方面。由于財務(wù)信息編報將在控制活動中的預(yù)算與收支等業(yè)務(wù)控制中體現(xiàn)，本文在此以其余4個方面與風(fēng)險評估機制來設(shè)計高校經(jīng)濟活動風(fēng)險評估與控制維度的具體評價指標(biāo)。
2．控制活動。
《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位做好預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等6個業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制工作，這必然要求單位應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。基于以上分析，本文從以上6個方面設(shè)計高校業(yè)務(wù)層面控制活動的具體評價指標(biāo)。
3．評價與監(jiān)督
《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。基于此，本文主要從內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)情況和內(nèi)部控制效果評價機制建設(shè)情況來設(shè)計評價與監(jiān)督的具體評價指標(biāo)體系。
（二）高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。
本研究在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求的內(nèi)部控制3個要素，即風(fēng)險評估與控制、控制活動、評價與監(jiān)督，設(shè)計高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系。風(fēng)險估計與控制要素包括控制環(huán)境、控制機制、內(nèi)部管理制度、關(guān)鍵崗位職工管理、風(fēng)險評估機制；控制活動要素包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制；監(jiān)督與評價要素包括監(jiān)督體系設(shè)計、評價機制執(zhí)行。具體高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系如表1所示。
（三）高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系的應(yīng)用研究——以福建省某高校為例。
1．樣本選擇。
本文選擇福建省某高校對評價指標(biāo)體系應(yīng)用進(jìn)行實例分析。此高校辦學(xué)歷史悠久，教學(xué)與科研等各方面成績突出，在福建省內(nèi)綜合排名靠前，政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、資金收支等業(yè)務(wù)量大，內(nèi)部控制的必要性與難度較高，具有很好的代表性。如表2和圖1所示，可很直觀地看出財務(wù)收入中絕大多數(shù)的收入是來自財政核撥，其次是事業(yè)單位本身的收入，這部分收入各個高校會存在差異。占百分比最少的是其他收入，符合中國公立高校的收入模式。從連續(xù)三年的收入趨勢圖可以看出，教育經(jīng)費撥款和教育事業(yè)收入隨著高校的擴逐年上升，從折線的高低變化也可以看出，教育經(jīng)費撥款和教育事業(yè)收入占的比重最大。
圖1 財務(wù)收入明細(xì)
表2 樣本高校的財務(wù)收支匯總表（2011-2013年） 單位：萬元
項目
2011年
比重/%
2012年
比重/%
2013年
比重/%
收入合計
94405.93
100.00
123420.26
100.00
123253.99
100.00
教育經(jīng)費撥款
38129.06
40.39
48240.82
39.09
53074.79
43.06
科研經(jīng)費撥款
18413.65
19.50
31686.70
25.67
36108.09
29.30
其他經(jīng)費撥款
378.15
0.40
401.58
0.33
434.14
0.35
上級專項補助收入
9276.00
9.83
475.72
0.39
1111.33
0.90
教育事業(yè)收入
26800.00
28.39
40263.81
32.62
31358.63
25.44
利息收入
1.78
0.00
1367.64
1.11
940.78
0.76
其他收入
1407.29
1.49
983.98
0.80
226.23
0.18
支出合計
72741.36
100.00
111201.14
100.00
111904.36
100.00
事業(yè)支出
63598.06
87.43
101643.14
91.40
95977.69
85.77
重點大學(xué)建設(shè)支出
864.99
1.19
754.26
0.68
5663.44
5.06
工資福利支出
116.58
0.16
145.05
0.13
110.88
0.10
商品勞務(wù)支出
7031.03
9.67
7820.73
7.03
9130.50
8.16
其他資本性支出
1130.70
1.55
837.95
0.75
1021.85
0.91
圖2 樣本高校的收入趨勢圖（2011-2013年）
2．?dāng)?shù)據(jù)收集。
高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)全部采用李克特5點量表法進(jìn)行虛擬數(shù)據(jù)收集，其中，1表示“很低”、2表示“較低”、3表示“一般”、4表示“較高”、5表示“很高”。問卷調(diào)查的方式包括面對面訪談、電話訪談、發(fā)送電子郵件3種方式進(jìn)行。為保證數(shù)據(jù)代表性，應(yīng)使調(diào)查對象涵蓋內(nèi)部控制的主要參與主體或被評價對象，本文選擇的對象包括該高校計劃財務(wù)處(6份)、發(fā)展規(guī)劃處(5份)、國有資產(chǎn)管理處(6份)、基建處(6份)、后勤處(5份)、監(jiān)察處與審計處（合署，8份）、科教基地管理中心(7份)，共發(fā)放問卷43份。最終回收有效問卷34份，問卷回收率達(dá)79.07%。
3．基于熵權(quán)法的指標(biāo)權(quán)重確定。
確定權(quán)重的方法主要包括主成分分析法、因子分析法、專家打分法、功效系數(shù)法、層次分析法、熵權(quán)法、極值法等。本文基于以下原因，選擇熵權(quán)法確定比指標(biāo)權(quán)重：第一，其中，用主成分分析法和因子分析法時，對初始變量所提取的主成分或公因子很難涵蓋初始變量的所有信息。第二，專家打分方法和層次分析法是最為廣泛，但該方法受主觀因素影響，誤差可能性較大。第三，熵權(quán)法對樣本量的要求低，基于各評價指標(biāo)的觀察值以及指標(biāo)間的相關(guān)關(guān)系和變異程度確定權(quán)重，避免人為主觀因素所導(dǎo)致的誤差，且不存在信息缺失問題。第四，不同高校在內(nèi)部管理制度建設(shè)、資產(chǎn)規(guī)模、建設(shè)項目規(guī)模、財務(wù)收支規(guī)模等方面存在較大差異，筆者認(rèn)為不同高校應(yīng)根據(jù)自身實際確定合適的評價指標(biāo)權(quán)重，而不是對所有高校確定統(tǒng)一的指標(biāo)權(quán)重。用專家打分法和層次分析法下人為操控評價結(jié)果更容易，而熵權(quán)法可根據(jù)觀察數(shù)據(jù)來確定指標(biāo)權(quán)重，可有效避免該問題。
在有m個樣本、n個被評價對象的研究中，用熵權(quán)法確定權(quán)重的具體步驟：第一，形成多對象關(guān)于多指標(biāo)的評價矩陣：；第二，按照公式，對進(jìn)行無量綱化處理得到：；第三，根據(jù)公式，對無量綱化后的各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸一化處理；第四，計算評價指標(biāo)的熵值，計算公式為： (=1，2，3，…，；i=1，2，3，…，n)，其中，；并假定：當(dāng)=0時，=0；第五，在(m，n)評價問題中，根據(jù)公式計算得到第i個評價指標(biāo)的熵權(quán)（權(quán)重），其中， 和 。
本文中m=34、n=33，根據(jù)熵權(quán)法給出的比較權(quán)重的計算步驟，計算得到高校內(nèi)部控制具體評價指標(biāo)的權(quán)重詳見表1。
4．基于模糊綜合評價法的高校內(nèi)部控制評價實例。
在高校內(nèi)部控制情況綜合評價的實踐中，對模糊信息資料進(jìn)行量化處理和綜合評價顯得尤為重要。根據(jù)本文的數(shù)據(jù)來源特點，擬采用模糊綜合評價方法對高校內(nèi)部控制評價進(jìn)行綜合評價。其具體步驟如下：
（1）建立遞階層次結(jié)構(gòu)。
使用模糊層次綜合評價方法，需根據(jù)總目標(biāo)建立遞階層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系，建立相應(yīng)的遞階層次結(jié)構(gòu)為：目標(biāo)層為高校內(nèi)部控制狀況，其次是3個一級指標(biāo)、各一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)、各二級指標(biāo)下的三級指標(biāo)。
（2）確定模糊集合。
建立遞階層次結(jié)構(gòu)后，接著需確定由模糊評價指標(biāo)集和模糊評價評語集構(gòu)成的模糊集合。第一，建立模糊評價指標(biāo)集。本文構(gòu)建的評價指標(biāo)體系具有3層結(jié)構(gòu)，所以模糊評價指標(biāo)集也有3層結(jié)構(gòu)，具體建立如下：
(1)第一層：
(2)第二層：
；；。
第三層：以U1為例，；；；；。
第二，構(gòu)造模糊評價語集。將高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)的評價等級分為5級，選用很低、較低、一般、較高、很高等5個等級論域，即評價語集E=()={很低，較低，一般，較高，很高}，具體賦值由調(diào)查數(shù)據(jù)整理得到。
（3）建立權(quán)重集。
(1)第一層：
(2)第二層：
；；。
第三層：以W1為例，；；；；。
（4）模糊綜合評判。
高校內(nèi)部控制狀況評價是多層次的評價，需先按最低層次指標(biāo)的模糊集合進(jìn)行綜合評判，得到上一層次指標(biāo)的模糊集合，再由該層次指標(biāo)的模糊集合進(jìn)行綜合評判，得到上上層次指標(biāo)的模糊集合，依次向上評判至最高層次即可得出總的綜合評價結(jié)果。
第一，從最低層的評價指標(biāo)層開始，對該評價模型二級指標(biāo)層下的第k個三級指標(biāo)做單因素模糊評價，評價為V上的模糊子集，。其中，為i評價指標(biāo)對e等級的隸屬度，計算方法由認(rèn)為i評價指標(biāo)隸屬于e等級的評價人員占所有評價人員的比例得出。然后，由得出的單指標(biāo)模糊子集組成二級指標(biāo)評價矩陣。以組織環(huán)境為例，內(nèi)部控制職能部門設(shè)置合理性、溝通協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制完善度的單因素模糊子集組成的評價矩陣為：
=
第二，繼續(xù)以組織環(huán)境為例，由權(quán)重系數(shù)向量和模糊評判矩陣經(jīng)過合成運算，得到組織環(huán)境模糊評判結(jié)果：
=（0.021，0.023）×
=（0.001,0.002,0.008,0.025,0.007）。
對評判結(jié)果進(jìn)行歸一化得到：B11=（0.029,0.045,0.192,0.573,0.161）。
同理，得到歸一化后的其他二級指標(biāo)的模糊評判結(jié)果：
控制機制評判結(jié)果：
=（0.011,0.150,0.254,0.390,0.195）；
內(nèi)部管理制度評判結(jié)果：
=（0.015,0.088,0.279,0.456,0.162）；
關(guān)鍵崗位職工管理評判結(jié)果：
=（0.013,0.134,0.282,0.311,0.261）；
風(fēng)險評估機制評判結(jié)果：
=（0.000,0.102,0.073,0.562,0.263）。
第三，將組織環(huán)境、控制機制、內(nèi)部管理制度、關(guān)鍵崗位職工管理、風(fēng)險評估機制的模糊評判結(jié)果組成“風(fēng)險評估與控制機制”評價矩陣，并結(jié)合權(quán)重向量，計算得到“風(fēng)險評估與控制機制”的模糊評判結(jié)果為：
=(0.044,0.057,0.052,0.042,0.062)×
=(0.003,0.027,0.054,0.119,0.054)
歸一化處理后得到，B1=0.012,0.106,0.209,0.463,0.210）。
同理，根據(jù)第一步、第二步、第三步的做法，計算得到控制活動、監(jiān)督與評價的模糊評判結(jié)果：
控制活動模糊評判結(jié)果：
=（0.008,0.120,0.269,0.382,0.220）；
監(jiān)督與評價模糊評判結(jié)果：
=（0.029,0.132,0.221,0.309, 0.309）。
最后，將風(fēng)險評估與控制機制、控制活動、監(jiān)督與評價的模糊評判結(jié)果組成目標(biāo)層“高校內(nèi)部控制”評價矩陣，并結(jié)合權(quán)重向量，計算得到該高校內(nèi)部控制狀況評價結(jié)果為：
=(0.257,0.668,0.076)×
=(0.011,0.117,0.250,0.398,0.224)
（四）樣本高校內(nèi)部控制綜合評價結(jié)果分析。
根據(jù)以上高校內(nèi)部控制綜合評判結(jié)果，按最大隸屬度原則，可知該高校內(nèi)部控制質(zhì)量的綜合評價結(jié)果為“較好”等級，且有22.4%的調(diào)查對象認(rèn)為本校內(nèi)部控制質(zhì)量“很好”，說明該校內(nèi)部控制的總體情況較好。而根據(jù)等級化值取F=(0.1，0.3，0.5，0.7，1.0)T，該高校內(nèi)部控制質(zhì)量的模糊綜合評價值為0.642，說明內(nèi)部控制質(zhì)量雖隸屬“較好”等級，但仍有較大的提升空間。
D=BF=(0.011,0.117,0.250,0.398,0.224)×(0.1，0.3，0.5，0.7，1.0)T=0.642。
三、高校內(nèi)部控制框架的設(shè)計
（一）高校內(nèi)部控制設(shè)計的目標(biāo)。
高校內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行對高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。而要發(fā)揮內(nèi)部控制制度的控制和調(diào)節(jié)作用，各高校應(yīng)根據(jù)高校性質(zhì)與運行特征，根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模、教學(xué)實際與內(nèi)外業(yè)務(wù)交流等實際情況，建立一套內(nèi)部控制評價體系。高校內(nèi)部控制框架構(gòu)建的目標(biāo)為：提高高校管理科學(xué)性與規(guī)范性，降低高校財務(wù)風(fēng)險等運營風(fēng)險，保障教育事業(yè)與科研事業(yè)活動合法性，提高高校所屬國有資產(chǎn)的保值與服務(wù)能力，保障高校資金運動信息真實完整，從而提高高校資金的有效配置和有效使用，最終促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。
（二）高校內(nèi)部風(fēng)險評估與控制方法的設(shè)計。
如今許多高校按照多級管理建制運行，還有部分高校自主經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，甚至是高校附屬公司。這些下屬單位在內(nèi)部控制體系的設(shè)計上，需要注意與上級高校之間的銜接。這些下屬單位相當(dāng)于高校的一個“子公司”，高校能夠通過多鏈條式的專業(yè)化管理監(jiān)督和控制下屬單位的各項工作。
1．風(fēng)險評估組織層面的設(shè)計。
從組織層面的角度看，設(shè)計一個高效的風(fēng)險評估控制制度，首先，應(yīng)設(shè)置一個完善的組織結(jié)構(gòu)，能向高校員工明確的下達(dá)工作任務(wù)；同時，要強調(diào)分工協(xié)作的重要性。其次，由于組織文化足以影響每一個人的價值觀和為人處事的方式，因此高校要形成自己獨特的組織文化；同時，這種組織文化要根據(jù)外部環(huán)境的變化及時作出調(diào)整，以更好的評估風(fēng)險。
2．風(fēng)險評估機制層面的設(shè)計。
關(guān)于機制層面的設(shè)計，構(gòu)建立體型風(fēng)險防范體系顯得尤為重要。具體講是“四個結(jié)合”：一是財務(wù)部門和監(jiān)督部門聯(lián)合共建；二是依靠外部監(jiān)管部門的監(jiān)督和管理；三是依靠經(jīng)濟手段與依靠法律相結(jié)合；四是依靠機關(guān)管理與依靠基層管理相結(jié)合。
3．風(fēng)險評估技術(shù)層面的設(shè)計。
在高校負(fù)債建設(shè)之初，高校應(yīng)建立起有效的風(fēng)險預(yù)警和防范機制，研究和利用有效的內(nèi)部風(fēng)險評估手段與防范措施，充分做好內(nèi)部風(fēng)險事前控制工作，防止高校未來發(fā)展中出現(xiàn)致命的風(fēng)險；在高校發(fā)展和建設(shè)過程中，建立風(fēng)險事中控制手段與糾偏措施，將風(fēng)險控制在高校可承受范圍內(nèi)，并及時解決高校發(fā)展中遇到的運營風(fēng)險。
4．控制方法技術(shù)層面的設(shè)計。
第一，領(lǐng)導(dǎo)層必須要讓學(xué)校的每一個組成人員都能夠明確內(nèi)部控制度的目的和意義，使每一個人都能夠具有控制覺悟和自覺的控制態(tài)度。第二，領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行內(nèi)部控制的態(tài)度一定要積極主動，更好的將內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行到底。第三，必須充分考慮員工的能力與責(zé)任要相匹配。第四，要時刻關(guān)注高校外部環(huán)境的變化，加強與政府、社會的聯(lián)系，強化高校的外表監(jiān)督機制，構(gòu)建和諧的外部環(huán)境。
（三）高校內(nèi)部業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的設(shè)計。
1．預(yù)算業(yè)務(wù)控制層面的設(shè)計。
高校建立預(yù)算管理體系時，應(yīng)將校級收支綜合平衡、校級預(yù)算編制下的各類預(yù)算、院系級收支綜合預(yù)算和院系預(yù)算編制下的各類預(yù)算納入體系。學(xué)校可利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立財務(wù)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)計財處和各二級財務(wù)機構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，并為各學(xué)院提供獨立核算，獨立反映各學(xué)院的財務(wù)核算情況。
2．收支業(yè)務(wù)控制層面的設(shè)計。
高校應(yīng)加強支出預(yù)算的管理、控制，按照“量入為出，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，權(quán)責(zé)結(jié)合”的原則確定學(xué)校的年度事業(yè)支出預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行，依據(jù)預(yù)算確定的支出項目、范圍、額度安排各項開支，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的原則，并加強專項資金的管理，提高專項資金的使用效益.
3．高校內(nèi)部評價與監(jiān)督的設(shè)計。
高?？焖贁U張和發(fā)展的同時也存在諸多風(fēng)險。所以高校應(yīng)注重內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境的建設(shè)，確定內(nèi)部監(jiān)督的重點，完善內(nèi)部監(jiān)督實施程序。從自我評價層面來看，主要看是否滿足以下幾點：第一，內(nèi)部控制體系是否達(dá)到高校的辦學(xué)目標(biāo)；第二，特定內(nèi)部控制能否實現(xiàn)特定業(yè)務(wù)的管理目標(biāo)；第三，內(nèi)部控制的適當(dāng)性與合法性；第四，內(nèi)部控制存在重大缺陷或存在嚴(yán)重風(fēng)險的業(yè)務(wù)環(huán)境；第五，內(nèi)部控制的有效性。
四、高校內(nèi)部控制運行的保障措施
（一）加強高校內(nèi)部控制執(zhí)行機構(gòu)與人員隊伍建設(shè)。
針對內(nèi)部控制環(huán)境方面存在的一些問題，為建立較為完善的內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)計，高校應(yīng)建立健全單位內(nèi)部控制制度，構(gòu)建內(nèi)部控制運行的框架結(jié)構(gòu)，確定高校內(nèi)部控制目標(biāo)和內(nèi)部控制要素。高校應(yīng)設(shè)立獨立的內(nèi)部控制執(zhí)行機構(gòu)，賦予相應(yīng)的特殊行政權(quán)力，專門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制規(guī)范、控制內(nèi)容、控制程序等事項，以保障高校內(nèi)部控制機構(gòu)的獨立性以及內(nèi)部控制的可持續(xù)與規(guī)范性。強化內(nèi)部控制機制的執(zhí)行力度，要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守、以身作則，內(nèi)部財務(wù)部門及其工作人員嚴(yán)格把關(guān)，審計部門和監(jiān)察部門增強監(jiān)督與執(zhí)行力度，真正樹立內(nèi)控制度的權(quán)威性。同時，高校應(yīng)建立人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)人才構(gòu)成與人才需求設(shè)定擬招聘人員的專業(yè)，以彌補內(nèi)部控制工作的人力資源缺失；對擬招聘人員需進(jìn)行必要的崗前培訓(xùn)，如增強財務(wù)管理人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高財務(wù)管理水平；加強員工職業(yè)道德教育、注意員工專業(yè)勝任能力的保持及職業(yè)發(fā)展，入職后強化校內(nèi)財務(wù)工作、審計工作和監(jiān)察工作人員的教育和培訓(xùn)，及時組織學(xué)習(xí)國家新頒布的財務(wù)方面的法律、法規(guī)，以有效預(yù)防違法違規(guī)事件的發(fā)生。
（二）完善內(nèi)部風(fēng)險評估與控制的執(zhí)行規(guī)范。
針對高校風(fēng)險識別、評估與應(yīng)對措施制定方面存在的問題，為提高內(nèi)部風(fēng)險防范與應(yīng)對能力，保障內(nèi)部風(fēng)險控制方法的有效實施，高校應(yīng)做到以下幾點：第一，高校應(yīng)強化內(nèi)部風(fēng)險因素的識別與控制。高校應(yīng)重視對內(nèi)部人力資源因素、管理因素、財務(wù)因素等進(jìn)行自我研判，深入分析和挖掘這些因素中不利于內(nèi)部控制的風(fēng)險因素，并提出有效的預(yù)防措施。第二，強化風(fēng)險識別與控制人才培養(yǎng)，專業(yè)化評估內(nèi)部風(fēng)險評估并制定應(yīng)對策略。高校應(yīng)制定一套規(guī)范化的風(fēng)險識別方法、分析程序與應(yīng)對策略制定的規(guī)范性文件，加強對工作人員關(guān)于風(fēng)險分析技能與方法(包括定量分析和定性分析方法)的培訓(xùn)，加強對工作人員制定風(fēng)險應(yīng)對策略的技能培訓(xùn)，使工作人員能及時識別內(nèi)部控制存在的風(fēng)險，并做出相應(yīng)的反應(yīng)措施。第三，明確每一個風(fēng)險事項的責(zé)任承擔(dān)者，實現(xiàn)每個內(nèi)部控制事項落實到人，實行誰負(fù)責(zé)的控制項目出現(xiàn)問題誰負(fù)責(zé)的原則，促使責(zé)任承擔(dān)者實施全過程的風(fēng)險管理，將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。
（三）創(chuàng)新內(nèi)部控制方法以及控制方法組合。
針對高校內(nèi)部控制方法與控制活動方面存在的問題，為保障高校內(nèi)部控制方法和技術(shù)創(chuàng)新有效實施，高校應(yīng)從以下四個方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，高校應(yīng)強化內(nèi)部控制制度的建設(shè)與完善。高校應(yīng)依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合自身內(nèi)部控制實際需要，制定詳細(xì)的內(nèi)部控制操作手冊，明確質(zhì)量控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和執(zhí)行機構(gòu)、建立流程化運作的控制制度體系。第二，努力創(chuàng)新內(nèi)部控制方法以及控制方法組合。對于申報資金，建議高校申請費用的各二級部門需將財務(wù)預(yù)算和資金計劃上報公示，解決預(yù)算編制和執(zhí)行相脫離問題；同時可設(shè)計財務(wù)指標(biāo)對預(yù)算資金投向、執(zhí)行情況與產(chǎn)生效益進(jìn)行監(jiān)控與考核，進(jìn)行事前、事中、事后全程控制，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理問題并及時糾偏，保障財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行力度。第三，加快推進(jìn)高校內(nèi)部控制活動的模塊化。內(nèi)部控制模塊主要包括現(xiàn)行的教學(xué)、科研、后勤、基建、采購等常規(guī)單元的管控制度及具體實施，采取相應(yīng)的控制措施對具體對象實施控制，建立專業(yè)化的內(nèi)部控制活動模塊，對控制細(xì)節(jié)、程序和方法進(jìn)行重組與升華。第四，建立完整的“采購與招標(biāo)管理辦法”，對組織機構(gòu)、工作職責(zé)、招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序，工作紀(jì)律等方面作明確規(guī)定。
（四）強化高校內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)與執(zhí)行力度。
針對高校內(nèi)部監(jiān)督機制存在的方面存在的問題，保障高校內(nèi)部監(jiān)督與評價機制預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)，高校應(yīng)做到以下三點：第一，設(shè)計專門的內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，負(fù)責(zé)制定和完善監(jiān)控機制與監(jiān)督程序，以合理保證與質(zhì)量控制制度相關(guān)的政策和程序具有相關(guān)性和適當(dāng)性，避免內(nèi)部監(jiān)督控制工作流于形式。第二，為了消除高校內(nèi)部控制監(jiān)控的盲點和堵塞漏洞，高校有必要自覺地、周期性地選取部分已完成業(yè)務(wù)進(jìn)行復(fù)查，對自查過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷及時采取補救措施。同時，保持投訴和舉報渠道暢通，對于違反內(nèi)部控制制度規(guī)范的工作人員，追究責(zé)任以予相應(yīng)懲處。第三，強化內(nèi)部監(jiān)督機制的執(zhí)行力度。監(jiān)控機制的執(zhí)行過程應(yīng)當(dāng)包括：高校應(yīng)要求形成適當(dāng)?shù)墓ぷ饔涗洠詫?nèi)部監(jiān)督機制的每項要素的運行情況提供證據(jù)；持續(xù)考慮和評價高校內(nèi)部監(jiān)督機制的合理性；要求執(zhí)行業(yè)務(wù)或?qū)嵤╉椖績?nèi)部控制復(fù)核的人員不參與該項業(yè)務(wù)的檢查工作。
（五）建立健全信息獲取與溝通渠道。
針對高校內(nèi)部信息收集與流通方面存在的問題，保障高校內(nèi)部控制所需的信息支撐，高校應(yīng)做到以下兩點：第一，建立健全信息獲取渠道。高校應(yīng)當(dāng)建立通暢的信息與溝通制度，明確財務(wù)信息、政府采購信息、基礎(chǔ)建設(shè)項目信息等內(nèi)部控制相關(guān)信息的收集、處理和傳遞程序，以滿足內(nèi)部控制系統(tǒng)對信息的需求；高校應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行的相關(guān)情況在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行通報，使學(xué)校各管理級次、責(zé)任單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間進(jìn)行溝通和反饋，確保信息及時溝通，促進(jìn)內(nèi)部控制有效運行；應(yīng)對收集的各種內(nèi)外部信息進(jìn)行合理分析整合，用一些方法進(jìn)行篩選、核對，提高信息的真實性、有用性。第二，強化信息溝通渠道建設(shè)。高校應(yīng)當(dāng)利用信息技術(shù)促進(jìn)信息的集成與共享，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)應(yīng)當(dāng)在高校內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行過程中得到充分運用，特別是有OA等內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高校更加應(yīng)該充分利用，使信息能及時上傳下達(dá)；建立內(nèi)部舉報制度，明確要求內(nèi)部控制工作人員將發(fā)現(xiàn)的違反職業(yè)道德的情形向?qū)W校紀(jì)委等相關(guān)部門舉報。
（六）加強財務(wù)風(fēng)險管控。
一是引入多元化的籌資機制。通過科研成果、辦學(xué)成果、服務(wù)社會能力等自身基礎(chǔ)，積極爭取各級政府的財政撥款；有條件的高?？煽紤]抓住機遇進(jìn)行土地置換，用盤活的資產(chǎn)投入新校區(qū)或其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)土地要素增值的最大化；同時，充分發(fā)揮科技產(chǎn)業(yè)處等部門職能，積極與地方企業(yè)開展多樣化的科研成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)收工作。二是強化預(yù)算編制及執(zhí)行力度，應(yīng)成立預(yù)算編制委員會或在財務(wù)處下設(shè)計劃預(yù)算科，配備專門人員負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、協(xié)調(diào)、平衡和考評，并建立一套完整的、校內(nèi)通用的量化預(yù)算指標(biāo)體系，以方便基層人員填寫預(yù)算、二級單位匯總單位預(yù)算、預(yù)算部門匯總?cè)ｎA(yù)算，從而減輕基層人員編制預(yù)算的難度和預(yù)算部門人員的工作強度，也使預(yù)算編制更加合理，預(yù)算執(zhí)行力度得到提高；同時，建立預(yù)算執(zhí)行評價指標(biāo)體系，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價，并將考核結(jié)果納入績效管理系統(tǒng)，以提高預(yù)算責(zé)任人執(zhí)行預(yù)算的積極性，降低經(jīng)費開支與預(yù)算偏離的財務(wù)風(fēng)險。三是健全財務(wù)核算制度與預(yù)警機制。完善財務(wù)制度，堅持領(lǐng)導(dǎo)審批制度的基礎(chǔ)上，加強對報銷憑證和經(jīng)濟業(yè)務(wù)真實性的審核，實現(xiàn)財務(wù)報銷的規(guī)范運作，以減少虛假報銷而導(dǎo)致公款損失的風(fēng)險；同時，財務(wù)部門應(yīng)加強會計核算與財務(wù)分析的強度，做好現(xiàn)金流量預(yù)算編?，形成短期財務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，建立財務(wù)分析指標(biāo)體系，形成長期財務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，從而及時有效地提供資金儲備現(xiàn)狀及資金使用信息，對償債能力、資產(chǎn)運營能力、發(fā)展?jié)摿Φ戎匾笜?biāo)進(jìn)行分析，以便管理層隨時掌握學(xué)校財務(wù)動態(tài)及潛在的財務(wù)風(fēng)險。
福建省財政廳：林永居
作者單位：福建省財政廳
（責(zé)任編輯：陳靖）
