文 張連起
經(jīng)過4年努力，PPP改革取得了預(yù)期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。這項改革促進(jìn)了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，在正確處理政府和市場關(guān)系、統(tǒng)籌政府和市場兩個資源方面，開展了先行先試的探索。
據(jù)統(tǒng)計，截至2017年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的項目達(dá)6 778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2 388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。
但是，我們也要清醒認(rèn)識到，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。對此，我們應(yīng)高度警惕并要切實加以解決。
抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
PPP模式下的新城開發(fā)項目往往呈現(xiàn)資金需求量大、投資周期長、回報率低等特點，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率高，對融資擔(dān)保的高要求也進(jìn)一步加大了融資難度和融資成本，存在較高的融資風(fēng)險。但實際操作中，大多數(shù)PPP項目的資本結(jié)構(gòu)安排卻不盡合理，表現(xiàn)為自有資本較低、過度依賴銀行貸款、融資成本高等問題，動輒幾十億甚至上百億的投資規(guī)模，給企業(yè)帶來巨大的資金壓力，一旦貸款和還款期限安排或銜接不合理，極易出現(xiàn)無法如期還貸的風(fēng)險。再者，如果遇到政府融資政策、行業(yè)融資限制及資金回籠滯后等問題，城市綜合開發(fā)企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險和資金風(fēng)險將凸顯出來，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性投資風(fēng)險。
投資風(fēng)險
PPP是政府特許經(jīng)營方式之一，且城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)往往捆綁土地，其項目建設(shè)和運營的順利與否勢必和國家政策和政府行為密切相關(guān)，政策的不利變化、政府的信用問題都將給社會資本帶來較大的投資風(fēng)險。項目實施前如果未對宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、人口、市場供需、價格承受水平等方面進(jìn)行全面的評估和調(diào)研，再加上城市綜合開發(fā)項目往往規(guī)模大、周期長的特點，勢必造成大規(guī)模土地價值和價格上不去影響投資收益回收的問題，進(jìn)而導(dǎo)致整體項目投資失敗。
資金回收風(fēng)險
PPP模式要求必須有運營環(huán)節(jié)，但城市綜合開發(fā)項目一般兼具復(fù)雜性強(qiáng)、價格調(diào)整機(jī)制不靈活、市場化程度不太高、需求長期穩(wěn)定性差等特點，再加上政策、管理、及時、市場等因素影響，使得PPP模式下的城市綜合開發(fā)項目收益不確定性增強(qiáng)，往往存在較大的資金回收風(fēng)險。此外，如果政府在同一或相近區(qū)域內(nèi)進(jìn)行反復(fù)建設(shè)或批準(zhǔn)與該P(yáng)PP項目帶有同種屬性的項目建設(shè)，將造成PPP項目市場資金需求的分流，收益不確定性加劇，社會投資人與其相關(guān)的債權(quán)人資金鏈斷裂，造成較大的資金風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。具體到PPP模式下的城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，由于一個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量和人口數(shù)量有限，如果政府一旦在同一或相近區(qū)域內(nèi)同時批復(fù)實施多個新城開發(fā)項目，就會導(dǎo)致整體的土地去市場化風(fēng)險，以及運營階段的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入不足、各類公共設(shè)施使用率低等運營風(fēng)險，造成巨額投資資金無法正常回收，降低企業(yè)效益。
成本控制風(fēng)險
城市綜合開發(fā)建設(shè)經(jīng)常集規(guī)劃設(shè)計、投資開發(fā)、房屋工程、基本建設(shè)以及后續(xù)的運營維護(hù)為一體，但政府將設(shè)計、建設(shè)、運營及維護(hù)等工作風(fēng)險整體轉(zhuǎn)移至社會資本方，如果企業(yè)外部條件或內(nèi)部管理出現(xiàn)問題，將面臨較大的成本超支風(fēng)險。另外，在PPP項目執(zhí)行到運營階段，如果項目建造完工投產(chǎn)的公共設(shè)施產(chǎn)品無法在數(shù)量上和質(zhì)量上按照計劃成本達(dá)標(biāo)提供服務(wù)，運營成本將急劇增加，無法覆蓋投資成本，就會出現(xiàn)嚴(yán)重虧損的風(fēng)險。再者，城市綜合開發(fā)項目必然涉及大量建設(shè)材料和施工設(shè)備的采購，如果長周期內(nèi)遇到價格大幅上升，再加上管理粗放等因素，建筑成本超支等風(fēng)險將不可避免;PPP項目社會投資人的資金成本一般占其投資額的較大比重，碰上金融市場利率的上行周期，高額的融資成本將大額擠占企業(yè)的利潤空間。
稅務(wù)風(fēng)險
PPP模式下的城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)囊括規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、公司合資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及后續(xù)的房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)運營等業(yè)務(wù)，種類繁多且行業(yè)跨度較大，其稅務(wù)往往兼具稅種多、稅率高、稅負(fù)重的特征。如果稅務(wù)籌劃工作處理不好，將導(dǎo)致較大稅務(wù)風(fēng)險，會大大增加其綜合成本。比如，鑒于城市綜合開發(fā)企業(yè)投資巨大，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大，往往享受一些個人所得稅、企業(yè)所得稅或財政返還等優(yōu)惠，但2014年國發(fā)62號文《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》明確規(guī)定，對特定地區(qū)和部門制定的稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行全面清理規(guī)范，直接取消了企業(yè)的相關(guān)稅收優(yōu)惠收益。此外，2016年5月起營改增的全面實施，項目施工建設(shè)中將面臨增值稅11%的高稅率以及勞務(wù)費用的增值稅抵扣困難等問題。如果過渡期稅收籌劃手段使用不當(dāng)，將對分包報價和投資價差收益造成較大影響。
