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 一、國庫集中支付概述 隨著公共財(cái)政體制的建立與 不斷完善，我國于2001年開始實(shí) 行財(cái)政國庫管理制度改革，將財(cái)政 資金支付方式由原先的分散支付轉(zhuǎn) 變?yōu)楝F(xiàn)在的國庫集中支付。國庫集 中支付制度是指政府將所有財(cái)政性 資金都納入國庫單一賬戶體系、預(yù) 算部門每年給預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指 標(biāo)，并審批預(yù)算單位提出的用款申 請(qǐng)，委托支付中心辦理具體的支付 手續(xù)。 按照這種資金管理方式，政 府財(cái)政資金支付都在國庫單一賬戶 體系下統(tǒng)一進(jìn)行，財(cái)政預(yù)算部門還 要在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并 為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，通過 零余額賬戶，對(duì)政府財(cái)政資金采取 財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種 方式支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商。財(cái) 政直接支付制度是按照部門預(yù)算和 用款計(jì)劃確定的資金用途和用款進(jìn) 度，根據(jù)用款單位申請(qǐng)，由財(cái)政部 門將資金直接支付到商品、勞務(wù)供 應(yīng)者或用款單位。財(cái)政授權(quán)支付是 根據(jù)部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資 金用途和用款進(jìn)度，由預(yù)算單位自 行開出支付令將資金支付到商品、 勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。 國庫集中支付方式的采用大大 節(jié)約了行政成本，免去了復(fù)雜的核
■ 周亦良
算程序和支付手續(xù)。實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資 金支付從預(yù)算開始到結(jié)束的全過程 監(jiān)督，大大提高了財(cái)政資金使用透 明度，避免了資金擠占、貪腐等問 題的發(fā)生。同時(shí)提高了單位預(yù)算管 理水平，由于這項(xiàng)制度的執(zhí)行，單 位必須更加精準(zhǔn)的制定單位預(yù)算， 合理使用國家財(cái)政資金。并且這一 制度的實(shí)施促進(jìn)了?？顚Ｓ?，避免 了中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的種種問題， 促進(jìn)了資金的風(fēng)險(xiǎn)管理。
二、國庫集中支付過程中存在 的問題 （一）行政事業(yè)單位預(yù)算編制 不夠精細(xì) 實(shí)行國庫集中支付以來，各 單位的預(yù)算編制水平并未隨著支付 方式的改進(jìn)而提高，普遍存在預(yù)算 編制計(jì)劃不夠科學(xué)，預(yù)見性不足問 題，大部分單位仍采用簡(jiǎn)單的“增 量預(yù)算法”編制預(yù)算，盡管增量或 減量已經(jīng)考慮了某些非正常因素， 但確定增量或減量的幅度在很大程 度上具有主觀性，不夠精細(xì)，這樣 的預(yù)算在具體執(zhí)行過程中必將導(dǎo)致 財(cái)政資金浪費(fèi)或出現(xiàn)執(zhí)行不到位的 現(xiàn)象。 （二）單位內(nèi)部工作人員專業(yè) 素質(zhì)不高 部分預(yù)算單位工作人員專業(yè)
素質(zhì)不高，學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，一方面 對(duì)國庫集中支付政策理解不到位， 不愿意深入學(xué)習(xí)有關(guān)法規(guī)制度，另 一方面多年執(zhí)行傳統(tǒng)的分散支付模 式，觀念根深蒂固，對(duì)執(zhí)行國庫集 中支付政策存在抵觸情緒，導(dǎo)致執(zhí) 行過程中出現(xiàn)偏差，使制度得不到 很好的貫徹和落實(shí)。 （三）國庫集中支付制度自身 漏洞 1. 在財(cái)政資金支付方式的選擇 上，直接支付所占的比重偏低。特 別是預(yù)算單位在開展工程項(xiàng)目時(shí)， 對(duì)工程所需要的各項(xiàng)物資、商品以 及服務(wù)的采購，尚未完全納入到財(cái) 政直接支付的范圍內(nèi)，還存在自行 采購的現(xiàn)象，這樣不僅會(huì)削弱對(duì)資 金支付的有效監(jiān)督，還會(huì)加大管理 的難度，加大財(cái)政資金支付的隱患。 另外，預(yù)算單位零余額賬戶還存在 無法辦理托收業(yè)務(wù)的情況。預(yù)算單 位在開展代扣代繳等授權(quán)支付業(yè)務(wù) 時(shí)，也需要從其零余額賬戶中撥付 資金到基本賬戶，來保障基本賬戶 能夠有足額資金進(jìn)行扣取。 2. 審批環(huán)節(jié)繁瑣，欠缺彈性， 降低了資金使用效率。行政事業(yè)單 位在用款時(shí)，需提交用款計(jì)劃及相 關(guān)資料報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審批，上級(jí)機(jī)關(guān) 進(jìn)行審核批復(fù)后，再由國庫支付中 心開出支付指令，通過指定銀行完
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成付款活動(dòng)。這樣一個(gè)完整的流程 下來，首先是費(fèi)時(shí)，如果遇上急需 資金的情形無法保證工作的正常進(jìn) 行；之后就是事務(wù)繁冗，極有可能 出現(xiàn)失誤或是差錯(cuò)。再者，缺乏監(jiān) 督。目前，國庫支付中心的工作人 員往往無法看到預(yù)算單位付款的原 始資料，無法對(duì)其所填寫內(nèi)容的真 實(shí)性進(jìn)行審查，難以起到監(jiān)督的作 用。 （四）有關(guān)法律法規(guī)不完善 目前我國國庫支付制度主要依 據(jù)的是《預(yù)算法》《國家金庫條例》 《預(yù)算法實(shí)施條例》《國家金庫條 例實(shí)施細(xì)則》。這些規(guī)范制定的時(shí) 間較長(zhǎng)，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，急需進(jìn)一步完善。 （五）國庫集中支付電子化過 程中網(wǎng)絡(luò)安全存在隱患 大力推行國庫集中支付的電子 化程度雖利于提高效率，但也大大 增加了財(cái)政資金的不安全性?，F(xiàn)在 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展迅速，許多黑客已經(jīng) 能進(jìn)入各大系統(tǒng)，將財(cái)政資金的收 付全部在線上實(shí)現(xiàn)，會(huì)給財(cái)政資金 賬戶帶來安全隱患。
三、完善國庫集中支付的幾點(diǎn)
建議
（一）提高行政事業(yè)單位預(yù)算 編制水平 1. 加強(qiáng)預(yù)算認(rèn)識(shí)、提高編制水 平。一方面,提早啟動(dòng)預(yù)算編制工 作,為預(yù)算編制工作預(yù)留充足時(shí)間, 延長(zhǎng)預(yù)算編制周期。另一方面,加 強(qiáng)預(yù)算管理工作的宣傳，樹立預(yù)算 管理的理念，調(diào)動(dòng)起全體員工參與 預(yù)算管理的積極性。特別是預(yù)算單
位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該以身作則 , 重視預(yù)算 管理，做好帶頭作用。 2. 夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，提高預(yù) 算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。編制時(shí)應(yīng)按照標(biāo) 準(zhǔn)的預(yù)算框架體系，結(jié)合實(shí)際及上 年項(xiàng)目執(zhí)行情況，科學(xué)、合理確定 項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)，并按經(jīng)濟(jì)用途逐 級(jí)細(xì)化分類，真正做到預(yù)算編制精 細(xì)化、科學(xué)化。在具體編制過程中 應(yīng)將預(yù)算制度、責(zé)任、指標(biāo)、費(fèi)用、 定額等進(jìn)行細(xì)化，分解到部門和個(gè) 人。 3. 加強(qiáng)預(yù)算編制監(jiān)督 , 深化預(yù) 算管理。國庫集中支付制度的成功 推行要依賴完善的預(yù)算體系，因此 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的審查。審查的 重點(diǎn)主要包括納入預(yù)算的收支內(nèi)容 是否真實(shí)，是否存在隨意虛增虛列 的行為。監(jiān)督是否按預(yù)算管理要求 認(rèn)真編報(bào)預(yù)算，對(duì)預(yù)算編制的科學(xué) 性、真實(shí)性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，看有 無編制虛假預(yù)算、擴(kuò)大開支范圍、 搞“人情”預(yù)算的問題。 （二）提高內(nèi)部工作人員素質(zhì) 1. 預(yù)算單位要加大對(duì)工作人員 職業(yè)素質(zhì)教育，更新原有的職業(yè)觀
念，真正理解國庫集中支付的意義 和作用。 2.加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)， 主要是學(xué)習(xí)相關(guān)政策法規(guī)和具體操 作流程，加深他們對(duì)工作的熟悉程 度，使他們能夠熟練使用有關(guān)系統(tǒng)， 不斷提高他們的工作水平和工作效 率。 （三）完善國庫集中支付制度 和管理 1. 完善財(cái)政國庫集中支付的業(yè) 務(wù)模式。對(duì)于國庫集中支付業(yè)務(wù)模 式中存在的不足，一方面，可以根 據(jù)實(shí)際情況，逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支 付方式的使用范圍，提升直接支付 的比例。另一方面，需要重視有關(guān) 代扣代繳業(yè)務(wù)，完善零余額賬戶的 結(jié)算方式，進(jìn)而提高預(yù)算單位的預(yù) 算管理效率，真正發(fā)揮出國庫集中 支付的作用。 2. 簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資 金使用效率。對(duì)于國庫支付中心而 言，要不斷健全有關(guān)制度，并嚴(yán)格 規(guī)定賬戶管理、會(huì)計(jì)核算等工作， 合理的劃分業(yè)務(wù)的流程。在審批過 程中，要優(yōu)化有關(guān)程序，減少不必要的，優(yōu)化必要的，提高審核效率。 還可以通過研發(fā)審核系統(tǒng)的方式， 使用科學(xué)的財(cái)務(wù)管理軟件創(chuàng)設(shè)出合 理、有效、高速的國庫集中支付平 臺(tái)。同時(shí)加強(qiáng)同各商業(yè)銀行的聯(lián)系， 做到及時(shí)溝通，協(xié)助工作。 3 .加強(qiáng)資金監(jiān)管。可以通過 財(cái)政部門、國庫支付中心、商業(yè)銀 行三者聯(lián)合的方式進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)施 各環(huán)節(jié)、全過程監(jiān)督。重點(diǎn)監(jiān)督預(yù) 算單位是否嚴(yán)格按照財(cái)政部門確定 的直接支付和授權(quán)支付的資金劃分 范圍，安排、使用財(cái)政性資金；是 否認(rèn)真組織管理好本單位的項(xiàng)目經(jīng) 費(fèi)及使用進(jìn)度，并及時(shí)上報(bào)財(cái)政部 門；是否按照財(cái)政部門要求，及時(shí) 提供有關(guān)資金支付的憑證資料，變 更、撤銷銀行賬戶時(shí)有否報(bào)經(jīng)財(cái)政 部門的批準(zhǔn)；是否切實(shí)做好相關(guān)的
財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算工作。此外， 對(duì)歷年結(jié)余資金規(guī)模進(jìn)行差異分 析，是檢查預(yù)算單位是否進(jìn)行正常 資金支付的重要切入點(diǎn)，對(duì)支出 預(yù)算監(jiān)督時(shí)，要沿著財(cái)政資金的走 向，對(duì)財(cái)政資金使用情況進(jìn)行跟蹤 檢查。 （四）完善有關(guān)法律法規(guī) 十八大以來，我國更加強(qiáng)調(diào)依 法治國，一部良好的法律是財(cái)政資 金得以有效利用的重要保障，有關(guān) 部門應(yīng)及時(shí)制定符合我國當(dāng)前社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況的法律法規(guī)，以 適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)發(fā) 展?fàn)顩r，為國庫集中支付制度的安 全高效運(yùn)行提供保障。 （五）提升電子化支付的安全 性 電子化支付大大增加了收付的
便捷性，但面對(duì)支付風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算單 位應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加緊內(nèi) 部控制的建立與實(shí)施，健全制度， 科學(xué)設(shè)置崗位權(quán)限，確保不相容崗 位分離，并定期檢查。國庫集中支 付管理部門應(yīng)完善國庫支付系統(tǒng)， 建立更簡(jiǎn)便快捷的平臺(tái)，減少中間 環(huán)節(jié)，提高效率；升級(jí)規(guī)范代理銀 行自助柜面系統(tǒng)，并根據(jù)各方的反 饋不斷升級(jí)系統(tǒng)，為各預(yù)算單位提 供更好的服務(wù)。
作者單位 天津市城市道路橋 梁管理事務(wù)中心