內(nèi)部控制制度是企業(yè)經(jīng)營管理的“家規(guī)家法”，也是衡量現(xiàn)代企業(yè)管理水平的重要標志。自2005年起，根據(jù)美國《薩班斯法案》對上市公司的監(jiān)管要求以及企業(yè)管理實際，中國石化相繼在股份公司分(子)公司和非上市單位推行了企業(yè)內(nèi)部控制制度，使企業(yè)各項制度規(guī)定更加系統(tǒng)化，經(jīng)營管理行為更加程序化。通過初步構(gòu)建起以經(jīng)濟業(yè)務為主線、以相關(guān)配套制度為依據(jù)和標準、以業(yè)務流程為規(guī)范、以監(jiān)督檢查為保障、以非上市和上市兩部分為有機組合的、貫穿于企業(yè)管理全過程的內(nèi)部控制體系，不僅較好地控制了經(jīng)營風險，也有效地提高了企業(yè)競爭實力。
中國石化上游非上市部分的石油工程企業(yè)，是產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成中的主體和經(jīng)濟收入的重要板塊，也是強化內(nèi)部控制的重點。在中國石化2007年資本支出中，勘探及開采板塊支出占有較大比重。隨著國際原油供需矛盾日趨突出，國內(nèi)石油、天然氣能源勘探和實施“走出去”
戰(zhàn)略步伐不斷加快，石油工程企業(yè)既面臨國內(nèi)外市場發(fā)展的良好機遇，又面臨著降本增效、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。
一、石油工程企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)的要求石油工程是高投入、高風險、高關(guān)聯(lián)的行業(yè)。其內(nèi)部控制制度建設(shè)應該做到：
1．控制的觸角必須深入企業(yè)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)和各個方面，不留死角。
要由目前的以資產(chǎn)保全監(jiān)控為原點，以規(guī)定的主要業(yè)務流程為半徑，以權(quán)責指引為動力的內(nèi)控體系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥刂茮Q策和管理風險為重點，以控制企業(yè)各項經(jīng)營活動為內(nèi)容，以強化管理者責任為目標的全過程、全方位的控制體系。
2．權(quán)責統(tǒng)一，注重可操作性。石油工程作業(yè)隊伍流動分散，遠離管理中心，相機行事概率大，授權(quán)與轉(zhuǎn)授權(quán)較多，內(nèi)部控制制度不同于廠院式企業(yè)，要求在制度設(shè)計上既規(guī)矩得當，不疏于防范，又操作方便，責權(quán)利明確具體，從而確保良好的控制效果，發(fā)揮內(nèi)部控制的預期功能。
3．防患于未然，形成科學機制，把規(guī)范控制程序放在突出的地位。目前，石油工程企業(yè)仍為國家投資和所有，盡管油田上市與存續(xù)分立運行，但石油工程項目大多是內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易，企業(yè)內(nèi)部控制程序規(guī)范化程度與完全市場化要求仍有一定差距。隨著國內(nèi)市場逐步開放和海外石油工程的擴大，企業(yè)的內(nèi)部控制程序不僅要適應法規(guī)行規(guī)，更要符合國內(nèi)市場競爭需要，并實現(xiàn)與國際慣例和通行規(guī)則的接軌。
二、石油工程企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)的難點從近年石油工程企業(yè)尤其是我局實施內(nèi)部控制制度的實踐來看，要達到上述要求，實施有效的內(nèi)部控制，當前突出難點或問題是：
1．如何把握授權(quán)的制衡度。健全的治理結(jié)構(gòu)、科學的權(quán)責分配是建立并實施內(nèi)部控制的基本前提，也是影響、制約內(nèi)部環(huán)境的重要因素。石油工程企業(yè)是流動性、分散性、獨立性很強的行業(yè)，許多問題都需要在第一線、第一時間研究解決。其生產(chǎn)管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，保證這個系統(tǒng)的正常運行，合理授權(quán)是必然的。
現(xiàn)實的難點是，在法人治理結(jié)構(gòu)尚未健全的情況下，對于企業(yè)法定代表人或生產(chǎn)指揮者，既要保證其經(jīng)營管理決策的獨立性和權(quán)威性，又要保證其經(jīng)濟行為的效益性和廉潔性，其權(quán)力難以度量和界定?，F(xiàn)有內(nèi)控制度按企業(yè)規(guī)模、決策重大程度來劃分和確定職權(quán)，其集權(quán)程度較高。下級企業(yè)和一線指揮者在進行決策時，審批程序復雜。即使在內(nèi)控制度執(zhí)行過程中，試圖通過授權(quán)方式解決集權(quán)與分權(quán)的矛盾，但也有一個“ 度” 的限制，不然容易產(chǎn)生新的舞弊土壤。在具體授權(quán)時，應根據(jù)不同業(yè)務流程控制范圍和環(huán)節(jié)分類別設(shè)置權(quán)責，這樣既能保證經(jīng)營決策有效運作、管理制度有效貫徹，又能保證權(quán)力制衡得到落實。2．如何強化控制點的滲透度。業(yè)務流程步驟與控制點是實現(xiàn)業(yè)務目標的程序性描述，重點規(guī)范業(yè)務操作與管理行為。作為起著防范“事故易發(fā)地段”
風險作用的控制點，應當在管理層次上涵蓋企業(yè)決策層、管理層和全體員工，在對象上覆蓋本單位各項業(yè)務和管理活動，在流程上滲透到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各環(huán)節(jié)，避免內(nèi)部控制出現(xiàn)空白或漏洞。
現(xiàn)實的狀況是，目前各業(yè)務流程的設(shè)計主要以會計控制和財務管理為中心，偏重于執(zhí)行層次和單純的財務會計監(jiān)督，由于石油工程市場相對封閉，內(nèi)部關(guān)聯(lián)性較高，因而在內(nèi)控制度中的合同管理控制點形同虛設(shè)，難以避免舞弊行為發(fā)生，甚至出現(xiàn)將內(nèi)部控制變成了“內(nèi)部人控制”?？茖W、有效的控制點設(shè)置應當遵循風險識別的原則：一是基于以往的經(jīng)驗與教訓，二是基于對潛在的以及客觀存在的風險因素的判斷與分析，而且盡量做到控制關(guān)口前移。如在石油工程技術(shù)服務招投標流程步驟與控制中，如何符合“合理確定”和“有效控制”造價管理原則？進入海外石油工程市場中，如何規(guī)避匯率與法律風險？
凡此種種，都應列入決策內(nèi)控范疇。
3 ． 如何提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力度。有效的內(nèi)部控制制度是對企業(yè)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和從事經(jīng)營管理活動的所有個人實施全方位控制。目前，中石化內(nèi)石油工程企業(yè)內(nèi)部控制制度按照收入、支出、管理和檢查評價四類設(shè)立各業(yè)務流程，其執(zhí)行的主體為計劃財務管理部門，管理控制要件大多由財會人員形成并掌控，這是合理也是必需的。但容易給人的錯覺是，內(nèi)部控制靠簡單的出納控制、財務管理即可實現(xiàn)目的，將復雜的系統(tǒng)工程控制看成是少數(shù)部門或主管人員的事，尚未擺脫人治的理念，使得內(nèi)控的執(zhí)行力度打了一定折扣。按照國家財政部頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》提出的我國的企業(yè)內(nèi)控體系，將是一個層次分明、內(nèi)容完整、銜接有序、整體互動的有機統(tǒng)一體。
三、石油工程企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)需要處理好幾個關(guān)系內(nèi)部控制作為公司治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和經(jīng)營管理的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。中石化在重組上市后不長時間內(nèi)，要求石油工程企業(yè)全面推行內(nèi)部控制制度，其目的和意義不言而喻。實施內(nèi)部控制，主體是企業(yè)各級管理者，客體也是企業(yè)各級管理者的行為和活動，因而領(lǐng)導在理念上的認同是關(guān)鍵。
“理念認同”主要是處理好三方面的關(guān)系：一是推行內(nèi)控與成本效率關(guān)系。實施內(nèi)控制度的最終目的在于降低成本，減低風險，但如同提高交通速度必須加大高速公路投入的道理一樣，任何一項制度的推行，都要付出相應的成本，就連公司治理最為完善的美國，推出《薩班斯法案》也是付出成本代價的，更何況我國現(xiàn)有的石油工程企業(yè)管理體制和方法脫胎于石油石化重組前行業(yè)分割管理體制，相對于成熟的市場經(jīng)濟規(guī)則仍有不小差距。內(nèi)部控制的八大方法，無論是不相容職務分離控制，還是電子信息技術(shù)控制都需要企業(yè)在人員或軟硬件上進行投入，甚至成本增加后短期內(nèi)難以見效，但前期必要的有限投入可以換得長期的回報。比如該分設(shè)的控制部門和不相容職務分離的人員，不能因為管理費用和人員增加而止步不前、猶豫不決；試想如果形成漏洞或到出了問題再成立機構(gòu)，其成本代價無法估算；石油工程隊伍生產(chǎn)流動分散固然有其特殊性，但通過“權(quán)力下移責任不下移”的常規(guī)性授權(quán)與臨時性授權(quán)，可以最大限度地解決風險控制與應急性工作決策的矛盾。經(jīng)常性的必要程序是內(nèi)控的保障，內(nèi)控制度運轉(zhuǎn)正常后，不會因程序限制而影響工作效率，因為熟練掌握了程序可以避免“繞圈子”，避免“王顧左右而言他”式的推托，也就等同于提高了效率。
二是推行內(nèi)部控制與會計控制的關(guān)系。目前，石油工程企業(yè)內(nèi)部控制仍是以會計控制為主體的，這是因為：
?。?）企業(yè)的經(jīng)營管理活動，歸根結(jié)底要通過財務報告來反映，抓住了財務報告內(nèi)部控制這條主線，在一定程度上也就抓住了企業(yè)經(jīng)營管理與內(nèi)部控制的重心和主體；（2）保證財務報告真實可靠，是企業(yè)的法定責任，是維護社會公眾利益的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，強化財務報告內(nèi)部控制機制建設(shè)，是提升企業(yè)市場形象與誠信度、維護社會公眾利益的基本要求；（3）盡管石油工程企業(yè)未能實行上市融資，但從國有資產(chǎn)監(jiān)管的角度看，財務報告作為企業(yè)管理層內(nèi)部控制自我評估和注冊會計師評價的主體，可以滿足監(jiān)管和評估的要求。應當看到，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)環(huán)境的變化，單純依賴會計控制已難以應對企業(yè)面對的市場風險。
當前的內(nèi)控指向只有選擇企業(yè)現(xiàn)階段存在的突出問題加以規(guī)定，才能做到重點突出并取得突破，同時帶動其他方面逐步規(guī)范起來。
三是推行內(nèi)部控制與各項措施保障的關(guān)系?？刂骗h(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)督評價，不僅是內(nèi)部控制的基本要素，也是推行內(nèi)部控制制度不可或缺的措施保障。單就控制環(huán)境而言，它提供了企業(yè)紀律與架構(gòu)，塑造企業(yè)文化并影響企業(yè)員工的控制意識，是所有其它內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)。鑒于此，中國石化在員工層面，頒布了《員工守則》，作為內(nèi)控制度的附則，并大規(guī)模地開展宣貫活動；在領(lǐng)導層面，組織內(nèi)控制度的版本升級，修訂細則，優(yōu)化流程，同時籌備和開展以案例為重點內(nèi)容宣傳培訓，以內(nèi)控建設(shè)為切入點，借助管理信息系統(tǒng)拓展領(lǐng)導的辦公時空，力求做到“決策民主、操作公開、過程受控”，克服官僚作風。所有這些，都為內(nèi)控制度的實施和推行構(gòu)建了良好環(huán)境。
作者：申飛龍（作者單位：中國石化集團華東石油局）
