文 ／ 余一翔
淳安縣位于浙江省西部，地處錢塘江上游，是浙江省的重要生態(tài)功能區(qū)?？h域面積664萬畝，其中林業(yè)用地面積538萬畝，森林覆蓋率73.9%。林業(yè)在全縣經(jīng)濟建設中具有十分重要的地位，也是農(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源。2001年被列為“國家森林生態(tài)效益補助資金試點”，91萬畝國家級生態(tài)公益林享受國家財政補助，2004年重新區(qū)劃界定生態(tài)公益林216.8542萬畝，其中享受國家及省補助的生態(tài)公益林193.8425萬畝、市級的生態(tài)公益林23萬畝。公益林面積占林業(yè)用地面積40.3%，是浙江省生態(tài)公益林面積最大的縣。
2007年，根據(jù)補助政策(省級以上公益林補助標準12元/畝、市級6元/畝)，淳安縣公益林資金達2400余萬元。2400多萬元的支農(nóng)資金對于欠發(fā)達的淳安縣來說是一筆較大的資金，如何規(guī)范資金使用是一個至關重要的問題。通過歷年來公益林建設補償資金的使用和管理實踐，積累了一定的經(jīng)驗，但在使用和管理過程中仍然存在一些不足，如：村級財務做賬不及時、賬務處理不規(guī)范，資金未按規(guī)定使用，補助資金直接被信用社扣款等問題。針對這些問題的存在，如何嚴格執(zhí)行國家對生態(tài)公益林資金管理的有關規(guī)定，建立健全生態(tài)公益林資金使用與管理的內(nèi)部控制制度，加強資金管理與會計核算，進一步鞏固生態(tài)公益林建設成果，不僅關系到廣大林農(nóng)的切身利益，關系到生態(tài)公益林建設成效，也會影響國家生態(tài)公益林資金使用的安全、資金完整運行程度及生態(tài)公益林建設工程有序、規(guī)范、健康地進行。
一、 生態(tài)公益林資金使用管理中存在的問題及其原因
根據(jù)生態(tài)公益林資金管理的相關辦法，生態(tài)公益林資金主要由林權單位的損失性補償、護林員工資、公益林建設項目經(jīng)費及管理費用等四類組成。其中損失性補償資金及護林員管護工資每年在2000萬元以上，占生態(tài)公益林資金的80%以上。這部分資金的使用與管理問題也尤為突出：
1.損失性補償基金使用管理中的問題
①財務報賬、入賬不及時
淳安縣各村的村級會計賬基本是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村賬代理中心代管。由于一些村到代理中心報賬不及時，有的半年都不到代理中心報賬，致使許多資金使用未能及時入賬，從而產(chǎn)生村級組織賬中而未能及時反應支出，造成大量資金“停留”在賬面的現(xiàn)象。
② 村級賬務處理不規(guī)范
有一部分村級集體對公益林損失性補償資金收款時的賬務處理未能在縣財政規(guī)定的“專項應付款-森林生態(tài)效益補償基金”科目核算，而是在“其他收入”、“內(nèi)部往來”、“補助收入”等其他科目核算，未能做到?？顚Ｓ?、專戶核算的要求。從賬面上看，未能如實反應專項支出，而是存在平賬問題。
③國有林場未按規(guī)定用途支出
按《淳安縣森林生態(tài)效益補償基金的使用管理辦法》規(guī)定，國有單位損失性補助應主要用于公益林的苗木補植、整地、林木撫育等方面的支出。而在實際操作中，一大塊資金卻列支了護林員的工資性支出，違反了國家、省、縣的相關規(guī)定。
④個別村損失性補助資金直接用于還款
由于淳安縣村級集體經(jīng)濟對信用聯(lián)盟貸款的依賴程度較高，個別村的損失性補助資金由縣專戶下?lián)艿酱寮壻~戶中后，即被當?shù)匦庞蒙缈劭钣糜谶€貸。為了防止因銀行貸款被扣款，個別單位將補償基金分次劃入了與其相關聯(lián)的單位賬戶，存在轉移資金的不規(guī)范行為。
⑤村級銀行存款使用私人賬號
按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管員將有關林權單位的賬號上報至縣財政，縣財政憑上報的賬號直接將生態(tài)公益林補償資金撥款至林權單位。2005年，由于是村級換屆年，而作為林權單位的村級賬號存在存折戶等原因，上報的林權單位賬號使用了原村干部的私人賬號，為村級森林生態(tài)效益補償基金的安全性帶來隱患。
⑥村級組織資金使用程序不到位
由于淳安縣是欠發(fā)達縣，農(nóng)村經(jīng)濟組織收入較少，集體的生態(tài)公益林損失性補償基金成為其主要資金來源。村經(jīng)濟組織用這部分資金為村民支付農(nóng)村醫(yī)療統(tǒng)籌等公益性支出時，存在未經(jīng)村民代表會通過和未辦理村民簽領手續(xù)等現(xiàn)象。
2.護林員工資使用管理中的問題
根據(jù)生態(tài)公益林管護的需要，2004年淳安縣在轄區(qū)范圍內(nèi)招聘了1200余名巡山護林員，同時出臺相應的巡山護林員管理和考核辦法。這支隊伍的成立對淳安縣森林火災的預防和撲救起到了決定性的作用，淳安縣森林火災發(fā)生率近幾年一直處于全省最低。目前生態(tài)公益林資金中護林員工資額度有500余萬元，主要由省以上補助的480萬元及杭州市補助的23萬元組成。這部分資金在2008年以前主要由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國有單位監(jiān)管，并組織發(fā)放至護林員的工資卡。通過近兩年的使用和管理來看，主要存在以下幾方面的問題：
①工資的賬務處理不正確
根據(jù)淳安縣有關生態(tài)公益林補償基金使用管理實施細則規(guī)定：護林員工資必須設置“暫存款-公益林護林員工資”科目進行核算。但個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)將護林員工資歸在“暫存款－林業(yè)資金”科目，將生態(tài)公益林專項資金與其他林業(yè)資金混在一起使用，沒能做到專用科目核算的要求。
②工資發(fā)放不及時、不規(guī)范
淳安縣護林員工資每年根據(jù)考核分別在年中、年底發(fā)放。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核不及時，致使護林員工資不能及時發(fā)放，存在拖欠護林員工資的現(xiàn)象。
根據(jù)《淳安縣重點公益林建設及補償基金使用管理實施細則》和相關文件規(guī)定，護林員工資管理必須建立工資卡，并要求將考核后的護林員工資及時發(fā)到各護林員的工資卡。而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在用現(xiàn)金直接發(fā)放護林員工資的現(xiàn)象。
③工資分配不當
縣財政和林業(yè)局要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)護林員工資標準的制定要結合當?shù)剞r(nóng)民的年人均收入狀況。淳安縣是一個山區(qū)縣，農(nóng)民年人均收入為4800余元。但從生態(tài)公益林資金使用檢查結果來看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的護林員在管理維護公益林的面積相差不多的條件下，工資標準低則1500元、高則8000多元，存在分配不當現(xiàn)象。
產(chǎn)生上述公益林資金使用管理中問題的主要原因，一是從國家到地方各級對生態(tài)公益林資金核算缺乏統(tǒng)一的標準和要求。二是資金管理部門對生態(tài)公益林資金的性質及其使用途徑等宣傳沒有到位，使用部門在理解或認識上存在偏差。三是相關管理部門在制度的執(zhí)行過程中監(jiān)管力度不夠，管理不到位，導致不規(guī)范行為未得到及時的制約。
二、加強生態(tài)公益林資金管理的對策與建議
針對以上存在的問題，結合淳安縣作為山區(qū)縣，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的現(xiàn)狀，筆者提出以下幾點建議與對策：
1.進一步明確會計賬務處理規(guī)定
《淳安縣重點公益林建設及補償基金使用管理實施細則》中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體會計賬中設置“森林生態(tài)效益補償基金”科目，并按公益林補償基金規(guī)定用途設置明細科目，用于核算森林生態(tài)效益補償基金。鑒于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體及國有單位對該項資金理解不一的情況，應對有關問題作進一步的明確。
建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“暫存款”科目下設置“森林生態(tài)效益補償基金”明細科目，以反映該項資金的收、支、存情況。建議村集體在“專項應付款”科目下設置“森林生態(tài)效益補償基金”明細科目，以核算該項資金的收、支、存情況；同時在明細賬中按照資金的具體用途，如：“兼職護林員工資”、“林業(yè)建設”、“村集體公益事業(yè)建設”等明細科目進行分類核算。建議國有林場等國有單位按規(guī)定在專戶的基礎上，實行專賬核算。設置“森林生態(tài)效益補償基金收入”、“其他收入”兩個收入類一級科目和“森林生態(tài)效益補償基金支出”、“其他支出”兩個支出類一級科目；并按照資金的用途在一級科目下分別按支出設置“損失性補助”、“護林員管理費用”等二級科目；按支出的具體項目設置“補植苗木費”、“整地費”、“林木撫育費”、“護林員工資”等三級科目，以全面反映森林生態(tài)效益補償基金的收支情況。
2.嚴格按照補償基金補償性支出的要求使用資金
許多公益林權屬單位對損失性補償支出的具體使用范圍未能準確理解。根據(jù)《浙江省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法（試行）》規(guī)定，補償性支出，用于因認定為公益林，禁止商業(yè)性采伐而造成公益林投資經(jīng)營者因收益損失的補助和公益林護林員的勞務費。其中，國有林場、自然保護區(qū)獲得的損失性補助主要用于國有公益林管護區(qū)內(nèi)補植苗木費、整地費、林木撫育費等支出?！洞景部h重點公益林建設及補償基金使用管理實施細則（試行）》則對村集體損失性補助的使用范圍作了進一步明確，主要用于確保彌補公益林管護資金不足，確保林業(yè)建設資金的需要，確保集體公益事業(yè)的建設。在政策依據(jù)明確的前提下，應嚴格按規(guī)定使用資金，以有效發(fā)揮森林生態(tài)補償基金的作用。
3.提高國有單位生態(tài)公益林補償標準，調(diào)整提高國有單位工資性支出比重
淳安縣劃入公益林建設的國有林有47萬畝，大部分護林人員性質是國有單位職工。某國有林場有生態(tài)公益林17000余畝，補償收入在17余萬元，按建設要求 求配備專職護林員6名，年護林員的工資性支出需20余萬元，而護林員工資在補償基金中最高可列支僅6萬元。可見，就現(xiàn)有的公益林補償標準，還遠遠不能滿足依賴木材為主的林場經(jīng)濟收入及職工的生活需求，更談不上發(fā)展生產(chǎn)了。因此國家應適度提高公益林建設的補償標準，調(diào)整國有單位公益林工資性支出比重,切實解決主要依靠采伐木材為主的國有林場收入過低、職工工資無著落的困難，以此推進損失性補助資金使用的規(guī)范化。
4.認真做好會計核算工作
為糾正賬務處理不統(tǒng)一、不規(guī)范、不及時等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所及代理中心的財務人員要及時更新會計政策和業(yè)務知識，提高自身素質。建議財政部門對生態(tài)公益林資金使用單位的財會人員進行資金使用管理的專題培訓，提高林業(yè)基層財會人員的綜合素質，使財務人員能熟練掌握生態(tài)公益林財政資金管理規(guī)定及相關會計核算辦法，理清森林生態(tài)效益補償基金與一般業(yè)務資金之間的往來關系，做好會計核算的各項基礎工作。
5.加強協(xié)調(diào)與監(jiān)督，確保資金安全
要加強與金融部門的協(xié)調(diào)與溝通，取得金融部門的理解和支持，切實做好應對工作，采取有效措施，確保資金安全。完善外部稽查及監(jiān)管體系，確保資金順利、安全到位。同時建議主管部門和審計、紀檢部門應加大資金監(jiān)督管理力度，建立有效的外部監(jiān)督機制，如定期審計制度、群眾舉報制度等，堵塞漏洞，杜絕使用私人賬號現(xiàn)象。
6.改進專職護林員制度，完善和落實護林員考核制度
為抓好重點生態(tài)公益林建設，更好地發(fā)揮護林員的作用，一是要改進專職護林員制度，合理安排資金，根據(jù)撤并后村的現(xiàn)狀合理調(diào)整護林員，適度精減護林員隊伍、成立護林聯(lián)防組織、提高護林員待遇、解決護林員社會保障等，穩(wěn)定巡山護林員隊伍；二是要完善和落實考核制度，加強對護林員各項工作的督查，堅持有獎必有罰、獎罰分明的原則，更好地調(diào)動護林員積極性。
7.貫徹落實護林員工資發(fā)放制度
為進一步發(fā)揮護林員隊伍的作用，解決護林員工資發(fā)放的問題，2008年，淳安縣成立縣級監(jiān)管組織，制定了統(tǒng)一的工資標準和工資發(fā)放程序，按月發(fā)放崗位工資，年終根據(jù)護林員工作考核結果發(fā)放考核工資，一定程度上解決了村級專職護林員工資發(fā)放不及時和標準不一等問題。但考核工資部分仍需通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管組織發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按護林員管理要求，貫徹落實好護林員工資的相關規(guī)定，及時開展好護林員考核和考核工資的發(fā)放等工作，從根本上解決村級護林員工資發(fā)放過程中存在的問題，切實調(diào)動村級專職護林員的積極性和發(fā)揮隊伍的作用。
8.強化監(jiān)管責任，發(fā)揮資金效益
為使生態(tài)公益林資金發(fā)揮其應有效益，提高林農(nóng)收入?？h相關部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進一步強化其應承擔的監(jiān)管責任。各公益林權屬單位要制定生態(tài)公益林資金的使用計劃，上報相關管理部門備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)揮代理中心的監(jiān)管責任，監(jiān)督各村按計劃使用資金，使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。同時，各國有單位也要制定合理的資金使用計劃，并按計劃使用，年終對資金的使用情況進行績效分析，寫出相應的資金使用績效報告，上報財政和林業(yè)主管部門。
隨著重點生態(tài)公益林建設工程的不斷深入，必將給林權單位及其財會人員在資金管理使用與會計核算上提出更多具體而復雜的問題，要達到強化資金管理與提高資金使用效益的目標，建議有關主管部門進行更為深入而細致的調(diào)查研究，不斷完善生態(tài)公益林補償資金管理與會計核算辦法，使之能適應林業(yè)經(jīng)濟的科學發(fā)展。同時要深入宣傳會計核算管理辦法，并加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所及村賬代理中心財會人員的知識更新，使其適應新時期各項林業(yè)工程建設資金管理與會計核算的要求，從而保證生態(tài)公益林建設科學、規(guī)范、有序地進行。
（作者單位：淳安縣林業(yè)局）
