一、政府審計雙向管理模式的基礎(chǔ)
(一)政府審計行政管理的基礎(chǔ)
在我國,全國人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)。為確保政府審計的獨立性與權(quán)威性,應(yīng)該將政府審計機構(gòu)隸屬于人民代表大會,但目前我國的人民代表大會并不直接涉及具體的管理工作,其實際的管理權(quán)力較弱。相反,恰恰是作為國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的政府,扮演著國家最高管理機構(gòu)的角色,它承擔著國家整體規(guī)劃的制定,對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展全過程進行調(diào)控,對各個部門執(zhí)行國家發(fā)展規(guī)劃、履行其各自職責的情況進行監(jiān)督、管理等全方位的管理職責。而政府審計部門的工作與政府各項經(jīng)濟工作是緊密相連的。審計部門若是退出政府序列,成為由人大監(jiān)督,將審計監(jiān)督職能司法化,勢必形成審計執(zhí)法與國民經(jīng)濟運行監(jiān)督的脫節(jié)。再者,我國現(xiàn)有法律的80%由政府執(zhí)法部門執(zhí)行,審計監(jiān)督若是脫離了政府的領(lǐng)導和其他經(jīng)濟監(jiān)督部門和單位的協(xié)調(diào)配合,將很難有效開展工作,也可能會失去行政監(jiān)督的特性——積極性和主動性。因此,只有將政府審計建立在行政管理的基礎(chǔ)上,由行政部門對其進行管理,并借助于我國行政管理的強制力,才能保障政府審計對政府機構(gòu)及其人員的審計工作順利進行。
(二)政府審計職業(yè)化管理的基礎(chǔ)
政府審計機關(guān)主要是涉及財政和公共資金的領(lǐng)域,對所管轄的審計對象實施審計,其管理職能相對較弱,業(yè)務(wù)性質(zhì)比較明顯。政府審計人員雖然在性質(zhì)上屬于國家公務(wù)員,但他們所從事的是專業(yè)的經(jīng)濟審計工作。在審計的全過程中,首先,要求審計者必須掌握會計、審計、法律、稅務(wù)等專業(yè)的審計技能。其次,要求政府審計工作者要嚴守獨立和謹慎。為了確保審計結(jié)果的客觀公正性,政府審計者必須在形式上和實質(zhì)上獨立于經(jīng)濟責任受托人。第三,要求審計人員遵循審計準則和職業(yè)道德規(guī)范,即審計人員在執(zhí)行審計時必須持有合理的職業(yè)謹慎態(tài)度,其行為必須遵守公認審計準則和職業(yè)道德規(guī)范。由此可見,政府審計人員在行業(yè)服務(wù)的專業(yè)性質(zhì)上類似于社會審計師,這就為政府審計的職業(yè)化管理奠定了基礎(chǔ)。
二、政府審計雙向管理模式的可行性
政治經(jīng)濟體制改革的深化賦予了政府審計新的使命,為了充分發(fā)揮政府審計的職能,必須建立一個高效的政府審計管理模式來保證審計機關(guān)的權(quán)力地位和提高審計的質(zhì)量與效率。政府審計自身的行業(yè)特征決定了政府審計既有國家權(quán)力行使權(quán),又具有遵循職業(yè)規(guī)范的約束;審計機構(gòu)既是國家機關(guān)組織,又是審計行業(yè)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu);審計人員既是國家公務(wù)員,同時也是政府審計行業(yè)中的職員。因此,政府審計的職能和政府審計師的工作行業(yè)性質(zhì),為政府審計的“行政管理 職業(yè)化管理”雙向管理模式提供了可行性。在具體的管理中,行政管理和職業(yè)化管理兩者的關(guān)系是平行的,即在確保政府審計組織的獨立性方面主要以行政管理為主;在對審計質(zhì)量的控制方面,根據(jù)政府審計行業(yè)的特性,加入審計質(zhì)量的有效管理模式——職業(yè)化管理,彌補政府審計單一行政管理模式因缺乏有效審計質(zhì)量管理機制而導致的不足,從而有效地保證審計質(zhì)量的提高。
三、政府審計雙向管理模式的要求
(一)政府審計行政管理的要求
從“服務(wù)型”政府的治理理念出發(fā),建立的政府審計行政管理必須要符合以下幾點要求:一是要能確保政府審計的權(quán)力地位和獨立性,只有政府審計的權(quán)力和獨立性得到保證,政府審計才能真正有效地做到對權(quán)力的制約和監(jiān)督;二是要以公民為中心,公民對政府審計的認同、支持和擁護是政府審計合法性的來源和基礎(chǔ),也是政府審計事業(yè)取得成功的保證;三是開放和透明的行政管理,從民主政治的角度看,知情權(quán)是公民的基本權(quán)利,也是公民其他權(quán)利能否得到保證和實現(xiàn)的一個基本前提。政府審計的行政管理模式,必須要為公民了解政府的信息提供機會和途徑,保證公民獲得政府受托經(jīng)濟責任的履行情況;四是法制化的行政管理,法制化意味著秩序,意味著政府審計要依照憲法和法律的規(guī)定行事,也意味著政府審計的公共權(quán)力受到監(jiān)督和制約,政府審計部門和審計人員只有遵守憲法和法律才能真正得到社會的信賴。
(二)政府審計職業(yè)化管理的要求
實行政府審計職業(yè)化制度的目的是為了建立一支高素質(zhì)的審計專業(yè)隊伍,以提高審計工作的權(quán)威性和工作質(zhì)量,確保審計工作在國家政治經(jīng)濟生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要達到此目的,政府審計職業(yè)化管理首先要求政府審計人員的職業(yè)資格設(shè)置必須要與審計工作相適應(yīng);其次要依法確定審計人員責、權(quán)、利;第三注意職責與能力的匹配。實行職業(yè)化制度的成敗,關(guān)鍵在于相關(guān)人員是否稱職勝任。只有嚴格把握各級審計人員的質(zhì)量,確保其能力適應(yīng)所定職級的工作要求,才能使這一制度真正發(fā)揮作用。
四、政府審計雙向管理模式的構(gòu)建
(一)政府審計行政管理模式的改革
1.建立委托制下的“垂直型”政府審計機構(gòu)管理機制
鑒于我國目前政府審計行政管理體制的弊端,主要是地方審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導體制的矛盾,弱化了政府審計主體的獨立性。從我國的實際國情出發(fā),將政府審計機關(guān)直接由人民代表大會委托給政府最高行政長官管理。在具體的行政管理中,從工作的有效性和利益的代表性出發(fā),變地方審計的雙重領(lǐng)導體制為單一的垂直領(lǐng)導體制,由國家最高行政長官領(lǐng)導下的審計署直接對其進行管理。將地方政府審計機關(guān)審計人員的配備、工作的安排、經(jīng)費的調(diào)撥都由審計署直接管理,使地方政府審計機關(guān)從地方行政機關(guān)的權(quán)力范圍內(nèi)脫離出來,在業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計署的領(lǐng)導,以此確保政府審計的獨立性和權(quán)威性。
2.強化政府審計行政道德建設(shè)
在“服務(wù)型”政府下,政府審計人員的主要身份還是國家公務(wù)員,因此政府審計人員在審計工作中首先要擺正同人民群眾的關(guān)系,牢固樹立公仆意識,全心全意為人民服務(wù)。同時,各級審計機關(guān)既是國家權(quán)力的監(jiān)督機關(guān),更是人們?nèi)罕姷姆?wù)機關(guān),既要依法行政,發(fā)揮其對經(jīng)濟的監(jiān)督職能,更要自覺為人民服務(wù),防止把管理與服務(wù)對立起來。其次,要堅持一切從人民利益出發(fā),一切為人民負責。各級審計人員要把為人民謀利益作為一切工作的出發(fā)點和歸宿,時時處處事事以人民的利益為重,做到個人利益服從集體利益,局部利益服從整體利益,眼前利益服從長遠利益。
3.加快政府審計法律法規(guī)體系的制定與完善
目前審計準則還落足在形式和程序的規(guī)范上,對內(nèi)在質(zhì)量和內(nèi)容的規(guī)范注重還不充分,審計評價處于模糊定位階段,沒有量化標準使得審計質(zhì)量因?qū)徲嬋藛T業(yè)務(wù)水平的差距和思維方式不同而難以達到理想的要求,對審計質(zhì)量的考核和控制,因無硬件性的衡量標準而流于形式。另外,在我國現(xiàn)有的法律中,沒有對審計機關(guān)與承擔領(lǐng)導責任的本級政府和上級審計機關(guān)法律責任的界定。由于缺少法律的責任界定,導致審計組織職責不明確,工作人員行為隨意,權(quán)限不清,行政活動任意無序,效率低下。因此,要盡快完善我國政府審計法律法規(guī)體系,在相關(guān)的審計法規(guī)中規(guī)定政府審計人員應(yīng)承擔的法律責任,以法律的形式,約束政府審計人員的行為,以此來加強政府審計的行政管理,規(guī)范政府審計行為。
(二)政府審計職業(yè)化管理模式的建立
1.建立政府審計的準入和考核機制
審計人員是審計工作的具體執(zhí)行者和操作者,自始至終都主導著整個審計過程,其能力高低直接關(guān)系到審計項目質(zhì)量的好壞和審計風險的大小。目前,我國審計署已經(jīng)制定了審計人員的準入制度,明確規(guī)定凡是進入審計機關(guān)的人員必須通過考試。在這個基礎(chǔ)上建立和完善政府審計師資格考試制度,實行政府審計師資格認證制度。政府審計師資格的取得,必須通過嚴格的審計專業(yè)知識和相關(guān)的法律法規(guī)知識考試,考試合格者,由國家審計署頒發(fā)執(zhí)業(yè)資格證書。從事政府審計工作的審計人員必須要獲得政府審計師資格證書,此證書是從事政府審計工作的人員必須具備的任職資格證書。在將來時機成熟時,可設(shè)注冊政府審計師稱號,組織注冊政府審計師統(tǒng)一考試,屆時注冊政府審計師將成為同注冊會計師一樣成為社會公認的、令人矚目的職業(yè)。另外,為防范和控制審計風險,保證高質(zhì)量的審計結(jié)果,在建立政府審計準入機制的同時,還必須建立一套嚴格的政府審計質(zhì)量考核機制?？己藱C制應(yīng)明確考核的標準、考核的內(nèi)容和考核結(jié)果的處理等方面的內(nèi)容。并以此機制定期地對審計組織和人員進行考核,審計師職級的升降就應(yīng)以考核的結(jié)果來決定。
2.建立政府審計的責任界定機制
建立審計質(zhì)量考核機制的目的是提高審計質(zhì)量,否則,質(zhì)量考核機制必然會形同虛設(shè)。當前我國的《刑法》、《審計法》對政府審計事故應(yīng)當由誰來承擔責任以及承擔什么責任,并沒有明確的規(guī)定。而且在我國傳統(tǒng)文化中一直就流行“重教輕罰”的觀念,體現(xiàn)在行政權(quán)力運行中,就是情感化和非程序化的責任追究和處罰方式,其結(jié)果在政府審計過程中審計人員不遵守準則和規(guī)范,即使發(fā)生重大失職行為,都能大事化小,小事化了,最終平安無事。所以,在制定審計質(zhì)量考核的基礎(chǔ)上,必須要建立與之配套的審計責任界定機制,頒布《審計事故責任認定辦法》,詳細規(guī)定對于什么審計事件需要承擔責任以及承擔什么樣的責任,以此作為經(jīng)濟責任鑒定中心的鑒定依據(jù),明確審計事故責任人,并對其進行相應(yīng)的處罰。
3.建立政府審計的激勵與約束機制
我國政府審計人員的經(jīng)費主要來源于政府財政,從政府財政物質(zhì)稀缺的角度看,政府對政府審計人員的需要是有限的,尤其是物質(zhì)的需要更為有限。政府審計人員不可能像社會CPA一樣有很高的工資收入、福利和更多的物質(zhì)享受。另外,從政府審計師工作的性質(zhì)看,作為國家公務(wù)員是一支以管理國家、治理國家為己任的精英隊伍,他們往往以成就感為導向,政府審計師的事業(yè)心、成就感是政府審計保持活力和效率的重要源泉。精神激勵能夠在較高層次上調(diào)動政府審計師工作的積極性,激勵的深度也越大,維持的時間也越長。因此,對于政府審計人員的激勵應(yīng)該建立理性的激勵機制,將精神激勵和物質(zhì)激勵結(jié)合起來,以精神激勵為主,激發(fā)政府審計人員工作積極性,使之產(chǎn)生實現(xiàn)組織目標的積極行為。另外,在對政府審計師進行激勵管理的同時,也不能忽略了負強化管理手段的效果。對于大多數(shù)人來說,懲罰的畏懼要大于物質(zhì)的誘惑。所以在對政府審計的職業(yè)化管理的過程中,建立健全嚴格的約束機制也是確保審計質(zhì)量符合職業(yè)標準必不可少的環(huán)節(jié)和手段。
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