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 地方國有企業(yè)基于其職責(zé)定位，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增進(jìn)民生福祉等方面肩負(fù)著特殊的歷史使命。與此同時，地方國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，運營風(fēng)險把控不到位，控制活動不規(guī)范等問題相對突出，一定程度上影響了其職責(zé)使命的有效發(fā)揮。國家審計立足服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在引導(dǎo)地方國有企業(yè)健康發(fā)展上責(zé)無旁貸，在推動地方國有企業(yè)制度優(yōu)化上當(dāng)仁不讓，在破除地方國有企業(yè)沉疴頑疾上義不容辭。

一、地方國有企業(yè)在內(nèi)部控制管理中存在的主要問題。

現(xiàn)階段的地方國有企業(yè)，多以融資類的“城投”“城資”和“城建”等公司及提供公共服務(wù)的“供水”“供熱”和“供氣”等公司為主。其治理結(jié)構(gòu)相對單一，在內(nèi)部控制管理中存在的問題也比較集中。筆者結(jié)合審計工作實際，將地方國有企業(yè)在內(nèi)部控制管理中存在的主要問題總結(jié)如下。

1.企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計不科學(xué)，權(quán)責(zé)分配不合理。有些企業(yè)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方面規(guī)范化不足，未能形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約和相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

一是企業(yè)未能及時制定組織結(jié)構(gòu)圖、業(yè)務(wù)流程圖、崗位說明書和權(quán)限指引等內(nèi)部管理制度，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、推諉扯皮等現(xiàn)象常發(fā)，嚴(yán)重影響企業(yè)運行效率。二是“三重一大”事項決策程序不當(dāng)，“一支筆”現(xiàn)象嚴(yán)重。有些企業(yè)既沒有對“三重一大”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，也沒有實際履行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，嚴(yán)重影響決策科學(xué)性和透明度。三是企業(yè)在確定職權(quán)和崗位分工過程中未能按照不相容職務(wù)分離原則，將可行性研究與審批、決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查等分離，致使部分崗位權(quán)責(zé)過于集中。四是內(nèi)部監(jiān)督部門形同虛設(shè)，缺乏獨立性。有些企業(yè)雖然設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但將其與財務(wù)部門合并，獨立性不足。

2.企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不明，致使企業(yè)盲目發(fā)展。有些企業(yè)由于發(fā)展戰(zhàn)略不明，出現(xiàn)脫離企業(yè)實際能力或偏離主業(yè)過度擴(kuò)張行為，最終導(dǎo)致經(jīng)營失敗。

一是企業(yè)主責(zé)主業(yè)不明，盲目進(jìn)行對外投資。有些企業(yè)希望通過利用財務(wù)杠桿原理獲利，將融入資金進(jìn)行再投資，但可能會因為管理人員水平不足，事前風(fēng)險評估走馬觀花，投后管理形同虛設(shè)等一系列原因造成更大損失。二是企業(yè)盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、成本高昂。有些企業(yè)在承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目過程中，為求集約化經(jīng)營，組建建筑、設(shè)計、監(jiān)理、工程審計等公司等承接自身項目，有的甚至連建材、機(jī)械、勞務(wù)派遣等都要加到集團(tuán)體系中來，這種“攤煎餅”式的擴(kuò)張方式，不僅不會節(jié)省成本，反而會因為管理能力跟進(jìn)不到位、人力資源成本過度膨脹、缺乏市場化比價競爭等一系列因素引發(fā)更多的資源浪費和腐敗問題。

3.人力資源管理不嚴(yán)格，致使企業(yè)經(jīng)營效率低下。地方國有企業(yè)因其特殊的身份背景及外部社會環(huán)境影響，在人力資源管理方面飽受詬病，嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)營效率的提升。

一是人才招錄及選拔過程不透明，有些企業(yè)未制定并落實員工公開招聘制度，存在程序不公開、過程不透明現(xiàn)象，易誘發(fā)因事設(shè)崗、以崗選人等違規(guī)問題。二是企業(yè)未建立員工培訓(xùn)長效機(jī)制，在后備人才隊伍建設(shè)，促進(jìn)全體員工知識、技能持續(xù)更新上用力不足。三是員工考核體系不完善。有些企業(yè)沒有建立嚴(yán)格的員工考核管理辦法。有些企業(yè)雖然建立了相關(guān)制度，但考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，存在不同崗位員工共性考核指標(biāo)比重過大、大量考核指標(biāo)目標(biāo)值難以量化等現(xiàn)象。有些企業(yè)存在管理人員考核過程不公開不透明現(xiàn)象，且考核結(jié)果偏離實際，未能真正發(fā)揮考核的激勵約束作用。

4.資金活動管理不到位，造成國有資金損失浪費。這里的資金活動主要指企業(yè)籌資、投資和資金運營等活動。

一是存在籌資成本過高現(xiàn)象。有些企業(yè)在通過融資租賃等方式融入資金過程中，通過服務(wù)費、咨詢費等方式額外支付融資費用，變相堆高籌資成本。二是存在違規(guī)改變貸款資金使用用途現(xiàn)象。有些企業(yè)會將“項目貸”資金空轉(zhuǎn)后用于其他項目支出。三是存在資金閑置現(xiàn)象。有些企業(yè)在融入資金后未能如期使用，造成大量資金沉淀并承擔(dān)利息損失。四是存在應(yīng)收款項清理不及時現(xiàn)象。有些企業(yè)存在對外出借資金并未按期催收應(yīng)收本金及利息等現(xiàn)象，同時在財務(wù)杠桿作用下造成更大損失。

5.采購業(yè)務(wù)管理不規(guī)范，易發(fā)生舞弊或資金損失。這里的采購業(yè)務(wù)主要指企業(yè)對工程、貨物和服務(wù)的采購。

一是未制定切實可行的采購業(yè)務(wù)組織管理辦法。由于國有企業(yè)不受《政府采購法》等約束，有些企業(yè)在貨物及服務(wù)類采購方面未進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)。二是采購活動未落實不相容職務(wù)分離原則。有些企業(yè)安排同一機(jī)構(gòu)辦理采購業(yè)務(wù)全過程，將采購計劃制定與購買，請購與審批，購買與付款、驗收等不相容職責(zé)的融合。三是采購預(yù)算編制不科學(xué)。有些企業(yè)不編制采購計劃與采購預(yù)算，采購活動隨意性強(qiáng)。有些企業(yè)采購預(yù)算由采購活動組織機(jī)構(gòu)編制，且缺乏外部監(jiān)管和審核。

6.資產(chǎn)管理不到位，造成國有資產(chǎn)損失浪費。這里的資產(chǎn)主要指固定資產(chǎn)、存貨及無形資產(chǎn)。

一是新購置不動產(chǎn)權(quán)屬不清。有些企業(yè)購置資產(chǎn)后僅簽訂購買合同，未按規(guī)定及時辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。二是未建立資產(chǎn)明細(xì)臺賬。有些僅在賬務(wù)處理上進(jìn)行總額管理，未建立資產(chǎn)目錄并對每項資產(chǎn)進(jìn)行編號。三是未建立并落實資產(chǎn)盤點清查制度。有些企業(yè)未按有關(guān)要求對存貨及固定資產(chǎn)每年至少進(jìn)行一次全面清查。四是未落實不相容職務(wù)分離控制原則。有些企業(yè)未在存貨的請購與審批，采購與驗收、付款，保管與相關(guān)會計記錄，發(fā)出的申請與審批等環(huán)節(jié)落實不相容職務(wù)分離原則。

7.財務(wù)管理不嚴(yán)謹(jǐn)，致使財務(wù)報告內(nèi)容缺乏真實性。有些企業(yè)可能受考核壓力等方面影響，存在財務(wù)報告不真實、不完整現(xiàn)象。

一是收入不真實，主要包含虛增收入、提前或推遲確認(rèn)收入、隱瞞收入等情況。有些企業(yè)將融資融入資金空轉(zhuǎn)后確認(rèn)為收入。有些企業(yè)將應(yīng)分期確認(rèn)的收入一次性確認(rèn)為收入，從而達(dá)到提前確認(rèn)收入的目的。二是成本費用不真實，主要包括虛列、多列、不列或少列成本費用等情況。有些企業(yè)將當(dāng)期發(fā)生的費用在往來款中掛賬。有些企業(yè)組織實施的工程項目建設(shè)完成以后不及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，從而延后計提折舊減少當(dāng)期費用等。三是所有者權(quán)益不真實，主要包括虛增、虛減所有者權(quán)益等情況。有些企業(yè)在對外股權(quán)投資過程中，將低價購買的專利權(quán)經(jīng)評估以后高價入賬。有些企業(yè)將公益性資產(chǎn)作為政府投入資本等。

二、地方國有企業(yè)提升內(nèi)部控制管理水平的有關(guān)建議。

地方國有企業(yè)提升內(nèi)部控制管理水平，關(guān)鍵要做到制度先行、監(jiān)管得力。

1.在制度建設(shè)上要找準(zhǔn)點、布好局、發(fā)好力。沒有規(guī)矩就不成方圓，沒有制度就沒有約束。

一是要在權(quán)威性上做文章。應(yīng)建立由主管部門牽頭制定的地方國有企業(yè)內(nèi)部控制制度體系，并依靠主管部門強(qiáng)制力推動落實。尤其重點關(guān)注企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不清、采購活動標(biāo)準(zhǔn)不一、員工考核體系不科學(xué)、融資成本上限不明等普遍性問題。二是要在高效性上做謀劃。企業(yè)建立與實施內(nèi)部控制要落實重要性原則，重要性要求企業(yè)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項和高風(fēng)險領(lǐng)域。地方國有企業(yè)建立的內(nèi)部控制制度不能只看厚度，不看深度，要重“質(zhì)”而非重“量”。在形式上可以更多的采用結(jié)構(gòu)圖、流程圖的方式去展示，在內(nèi)容上要聚焦企業(yè)主責(zé)主業(yè)，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、充分調(diào)動員工積極性、加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)制衡性等方面下功夫。三是在適用性上瞄準(zhǔn)點。適應(yīng)性要求企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險水平等相適應(yīng)。相關(guān)部門在進(jìn)行制度建設(shè)過程中，要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，在吸收借鑒外界先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，做好內(nèi)部調(diào)研工作。要以腳踏實地的態(tài)度，去粗取精、去偽存真，研究制定是契合企業(yè)自身實際的內(nèi)控制度。

2.要建立外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督并重的長效機(jī)制。企業(yè)建立內(nèi)部控制制度，目的是通過有效執(zhí)行來提高經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，不能讓其僅僅成為一部裝訂精美的書籍被束之高閣。有了好制度，關(guān)鍵看執(zhí)行，執(zhí)行好不好，重點在監(jiān)督。

一是外部監(jiān)督要及時跟進(jìn)、做實做細(xì)，不能蜻蜓點水、走馬觀花。外部監(jiān)督既要有行動力，也要有威懾力，不能雁過無痕，敷衍應(yīng)付。要充分發(fā)揮“旁觀者清”的優(yōu)勢，在縷清企業(yè)內(nèi)部控制基本邏輯的基礎(chǔ)上找準(zhǔn)企業(yè)內(nèi)部控制的關(guān)鍵梗阻，提出切實可行的審計建議。二是內(nèi)部監(jiān)督要充分發(fā)揮獨立性，不能只設(shè)機(jī)構(gòu)不履職責(zé)。地方國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督缺失是普遍性問題，企業(yè)管理層應(yīng)充分認(rèn)識到自我監(jiān)督對于提質(zhì)增效、激發(fā)行動力的重要作用，充分保障內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立性，將內(nèi)部監(jiān)督作為管理企業(yè)的重要法寶。